3.4 – Normativa regionale

3.4 – Normativa regionale  Trasformazione dei Fondi strutturali nella Pianificazione del territorio a scala regionale

Sommario Sezione

1.0) – Trasformazione dei Fondi strutturali in Pianificazione del territorio a scala regionale
1.1) – Premessa: Il senso della presente sezione
1.2) – Il Problema
2.0) – Elenco delle Intese stipulate tra i Governi Regionali e quello di Roma
3.0) – Link delle Intese 2007-2013
4.0) – Bibliografia

1.1) – Premessa: Il senso della presente sezione

Il problema che intendiamo porre all'attenzione, riguarda un aspetto centrale di questo processo di programmazione operativa indicato dai Regolamenti UE e impostati per snodarsi in tre livelli di programmazione: Bruxelles, Roma e Regione. A noi sembra corretto affermare che nella fase della programmazione economica quando questa giunge al suo secondo passaggio di base, cioè la scala nazionale (Roma) e si avvia ad essere realizzata alla scala regionale con la pianificazione del territorio (il terzo passaggio), vi sia sostanzialmente un disallineamento, che non è considerato adeguatamente nel modello teorico indicato dai regolamenti. Lo schema del concetto ora richiamato è presente nell'apposita sezione, dedicata a tali aspetti, (vedi) e ad essa rimandiamo.

E' escluso che al livello di partenza (cioè Bruxelles) vi siano le informazioni necessarie unitamente alle maestranze per procedere alla progettazione/ realizzazione/ gestione dell'opera finale. Ciò non può essere, per il motivo che gli operatori di Bruxelles non sanno letteralmente nulla del territorio cosiddetto sito-specifico e/o di quanto accade per esempio in un'ideale sito di destinazione, all'interno delle 273 regioni UE, che possiamo chiamare: Sitofinale. Infatti, Bruxelles non si occupa di questo livello di programmazione. Non è questa la questione che vogliamo sollevare. Bruxelles è consapevole che non ha le forze per operare nelle centinaia di migliaia siti-specifici delle 273 regioni della UE-27. Ricordiamo, che si sta parlando di una popolazione che supera le 500 milioni di unità. Sicché questo non è in dicussione e nessuno intende chiedere alla Commissione di Bruxelles, di comportarsi di conseguenza. Per correttezza bisogna segnalare che la Commissione cosiddetta Barca, tra le conclusioni adombra anche una simile ipotesi. Purtroppo, nonostante i due anni di lavoro e i numerosi seminari svolti per la sua realizzazione, il livello di dettaglio non è tale per poter essere considerata in queste note (vedi Commissione Barca – sez.6.1).

Fabrizio Barca divenuto Ministro del Governo Monti (11-11-2011) per la Coesione del territorio, ovvero per i Fondi strutturali coniugati con i finanziamenti nazionali, ha rinvigorito oggettivamente   tutta  questa materia in Italia. Tra l'altro  ha operato per realizzare una centralizzazione  della  sua programmazione. In questo senso, nel 2013 decaduto il Governo Monti, e con F.Barca che è ritornato  al Ministero,  è giunta a termine la costituzione di una forma di centralizzazione del Metodo dei Fondi strutturali in Italia, con la costituzione dell'Agenzia della coesione territoriale (vedi).  Tale agenzia  dovrebbe assorbire le funzioni del Dipartimento DSP (vedi) prima sito all'interno del MISE, per  passare alle dirette dipendenze del Consiglio dei Ministri (vedi). Tuttavia benché nell'Agosto del 2014  sia  stato approvato il suo Regolamento, ancora non vi sono azioni  di questa Agenzia da poter essere considerate.

Fino della costituzione dell'Agenzia della Coesione territoriale (2013)   le responsabilità locali (Il 3° livello cioè quello regionale), non erano connesse direttamente con Bruxelles,  ma  in realtà  interessavano prioritarimente le forze e i funzionari che stazionano in Roma, cioè nei Ministeri.  Tuttavia la situazione è analoga a quanto già detto in precedenza. Infatti, anche a Roma, per quanto riguarda l'Italia, non si hanno tutte le conoscenze necessarie per operare nei siti-specifici regionali e locali, cui  in gran parte sono diretti i Fondi strutturali. Tuttavia la nuova Agenzia, per ora, non è chiaro come intenda procedere, anche se è previsto che intervenga direttamente in caso di gravi mancanze degli organi regionali.  In realtà in questo "3° livello", riferito ripetiamo alla Scala regionale, o in altri termini quella della Pianificazione del territorio regionali, emergono le forze amministrative ed imprenditoriali locali. In questo caso si riconferma l'autorità del Governo della Regione, e i Fondi strutturali, per così dire, sono giunti al punto di non ritorno.

Perché questa considerazione può essere chiarificatrice ?

Il linguaggio dei Fondi strutturali, da quando prendono avvio a Bruxelles,  sino al secondo stadio di base, ossia quando giungono processualmene al nodo nazionale di scambio, prima di passare alle singole Regioni, utilizza sostanzialmente i sistemi e i metodi della programmazione economica. Ricordiamo, a conferma di quanto affermato, che  per esempio l'idea di origine della Coesione sottesa ai Fondi strutturali che mira a risolvere l'insufficienza della produzione di PIL,  è misurato sul 75 per cento della media dei Paesi UE, che rimane, fino a prova del contrario, un indicatore di tipo economico (vedi).
Il mondo economico ed il suo linguaggio, fatto di modelli, teorie, algoritmi, ha perso molto della sua autorevolezza con l'avvento degli indicatori della Sostenibilità, ma rimane ugualmente il principale trascorso sia dei Funzionari sia dei Rapporti nazionali ed internazionali della politica. In altri termini, la programmazione economica, da indiscusso ed unico parametro di decisione sino alla fine degli anni Ottanta, ha gradualmente dovuto modificare molte sue certezze con l'avvento dei sistemi connessi con la visione della ecologica della sostenibilità, attuando nella pratica  molte integrazioni di metodo. Benché il passaggio avvenuto sia reale, che sembrerebbe senza possibilità di ritorno, le resistenze al suo interno sono ancora molto forti. Gli economisti e quindi i funzionari e i politici che conoscono sopratutto questa matrice concettuale,  riportano il discorso inevitabilmente su questo terreno. Questa e la realtà. Ora la critica  o le osservazioni sul merito che si possono rivolgere ai Regolamenti dei Fondi strutturali, si riferiscono all'intenzione  di  aver dare corpo ad un processo di programmazione consapevole di questa trasformazione, ormai quasi storica, cioè dell'avvento della Sostenibilita. Ricordiamo, infatti,  che il ciclo 2000-2006 è molto meno sostenibile dei successivi 2007-2013 e 2014-2020 che si richiama palesemente alla Strategia 20 20 20. Tuttavia il metodo dei Fondi strutturali, finora,  sconta una forma di ingenuità nel prospettare che il passaggio tra il secondo ed il terzo snodo di base, cioè, per quanto ci riguarda, tra Roma e le singole Regioni, si compia linearmente, quasi in forza automatica. Viceversa il Passaggio tra questi due Nodi reticolari di base (Roma- 20 Regioni), ovvero tra questi due diversi sistemi strategici ed operativi,  esprime due differenti egemonia di linguaggio sia amministrativo sia operativo, con tutto quanto ne consegue. Si passa infatti dalla cosiddetta Programmazione economica alla Pianificazione del territorio. Purtroppo accade che dove le realà regionali sono efficienti e "ben oliate ", tale passaggio viene realizzato con ragionevole facilità. Mentre nelle Regioni dove la Pianificazione del territorio è un problema per la sua inefficienza, questo passaggio non può avvenire linearmente. La sottovalutazione operata dai Regolamenti dei Fondi strutturali consisterebbe nell'aver previsto programmi appositi per ogni fase di aiuto alle varie funzioni degli stessi, ma non aver proceduto o completamente sottovalutato la necessità di predisporre di specifici programmi per aumentare il livello di efficienza della Pianificazione territoriali di alcune Regioni, che in modo acclarato sono deficiitarie.  Va da sè che tali regioni si trovano  nel Sud Italia. Si pensi alla autostrada Salerno-Reggio-Calabria, in costruzione dal 1964,  da vent'anni in costruzione o alle incomprensibili dimenticanze nella registrazone del  Catasto immobiliare, ecc. Tuttavia per maggior precisione ci permettiamo di sottolinear quanto segue:

A) Primo: La gestione del territorio nel Sud Italia è gestito in gran parte dalle organizzazioni criminali, della Mafia, Ndrangheta, Corona Unita, ecc. che, come è noto, impongono dei vincoli alla pianificazione e sviluppo del territorio strsso. A riconferma di tale emergenza, i Fondi Strutturali hanno istituito un apposto programma sovranazionale (PON 2000-2006) che riguarda solo il Sud d'Italia, che ha come oggetto questo tipo di criminalità (si veda). Affermare che in quese Regioni esiste questo tessuto malavitoso, equivale ad affermare che la Pianificazione del Teriitorio ha gravi deficienze. Sono due facce della stessa medaglia. La prima implica la seconda.

B) Secondo: Se si considerano le Normative regionali   più recenti e più significative nel campo della gestione del territorio, si può constare che quelle del Nord hanno fatto gli sforzi necessari per dotarsi degli strumenti più adeguati ed in collegamento con le richieste comunitarie, indipendentemente del comparto dei Fondi strutturali (per esempio strumenti per operare nei settori della VIA, della VAS, o dei GIS- come richiesto dalla UE). Queste è avvenuto nei primi anni Duemila e principalmente sono Emilia Romagna, Veneto, Toscana, e Lombardia, e le altre a seguire. Viceversa le regioni del SUD, non hanno compiuto questo passaggio ! Probabilmente  perché l'ineffcienza del loro stato della Pianificazione del territorio, appena ricordato, non glielo consentiva. A riprova di ciò, si ricorda inoltre che nel ciclo 2000-2006 le regioni dell'Obiettivo 1 cioè le Regioni del Sud Italia e le due Isole, non avevano a disposizione del Piani provinciali previsti dalla legge 142/1990. Le Uniche Regioni in Italia a non aver proceduto a questa reallizazioni erano appunto quelle dell'Obiettivo1, cioè quelle del Sud. La questione è analizzata nel Rapporto da cui origina questo Forum e ad esso si rimanda (vedi Rapporto – pag.332).

C) Terzo: queste due situazioni ora richiamate, dovrebbero essere sufficienti per dimostrare che le situazione di sottosviluppo, o di criminalità teritoriale, sono strettamente connesse con la mancanza di strumenti di Pianificazione del territorio efficienti e coerentemente sostenuti dalla classe politico locale. La mancanza dello sviluppo della società  è conseguenza anche  di tutti i risvolti concessi all'assenza e/o alla precarietà degli strumenti della Pianificazione del territorio e/ o della sua organizzazione.

In realtà si vuole porre l'attenzione sulla differenza implicita di linguaggi operativi, e dei rispettivi uffici amministrativi. Infatti, il linguaggio di programmazione economica giustificato nel livello iniziale (Bruxelles), non può essere il medesimo utilizzato per la realizzazione del progetto allo stadio finale. Nella fase ultima, vincolata ai dettagli, l'operatività non può che trasformarsi di un linguaggio di Pianifìcazione territoriale. E' probabile che questa metamorfosi o successione di linguaggi sia una delle ragioni delle difficoltà del buon adempimento dei Fondi struturali nel paese. Infatti, per quanto riguarda l'esperienza italiana, questa metamorfosi non sembra adeguatamente garantita, ossia non sembra realizzarsi, ma semmai vi è da parte dei Ministeri interessati, cioè sia il Mise sia il MEF, una costante riproposizione del proprio dominio concettuale e operativo. Ciò determina l'attuazione di strumenti attuativi ancorati al linguaggio della Programmazione economica, a scapito di quello della Pianificazione del territorio. A tale scopo questi Ministeri unitamente alle forze del Governo italiano hanno realizzato uno strumento normativo che avrebbe dovuto risolvere, o cercare di superare le fratture registrate nella realizzazione dei progetti programmati. La normativa cui ci riferiamo è la Legge 662/96 unitamente alla Delibera CIPE 29/97 di cui trattiamo di seguito.

Il bagaglio operativo della programmazione economica, non comporta automaticamente l'utilizzo degli strumenti della Pianificazione del territorio.

L'affermazione ora ricordata sia delle diverse competenze, solitamente non attuative, dei livelli centrali (Bruxelles e anche Roma), sia della non sovrapposizione automatica degli strumenti della programmazione economica con quelli della pianificazione del territorio, necessita di alcuni chiarimenti. Innanzitutto si potrebbe obiettare che non si comprende perché a livello iniziale cioè quello di Bruxelles, ci dovrebbero essere problemi per esempio alla realizzazione di una ipotetica arteria stradale di 100 chilometri che, ad esempio, va da (A) a (B) nella provincia già richiamata e del tutto ipotetica di Sitofinale. Ma il problema non è questo. Infatti anche a Bruxelles, se necessario, vi sono le competenze tecniche per progettare e realizzare una simile arteria stradale. Il problema viceversa si pone per il fatto che nalla fase iniziale di Bruxelles non si sa ancora, per esempio, che quella certa arteria stradale sarà o non sarà  una delle opere necessaria e che dovranno essere realizzate. Il problema quindi e decisamente differente. Questo è solo un esempio per dimostrare l'afferamzione che al livello centrale, cioè all'inizio della catena organizzativa (Bruxelles) il problema non può essere di tipo attuativo: inizio del cantiere. Solo localmente e successivamente si definisce la priorità eventualmente di una certa arteria stradale ritenendola prioritaria e eliminando dalle ipotesi possibili gli altri interventi, che si potranno rimandare nel tempo. A Bruxelles, ossia nel livello iniziale ci si deve limitare a distribuire il complesso dei finanziamenti disponibili, e definire le regole generali cui tutti devono attenersi. Viceversa nei livelli locali si arriva a definire la tipologia dell'intervento si badi, non in termini generali, ma nel dettaglio connesse con le necessità sito-locali. Sono due tipologie operative molto differenti, così profonde da essere veicolate da linguaggi altrettanto diversi. La prima propriamente afferente al liguaggio di Programmazione economica ed il secondo della Pianificazione territoriale. La scelta operata dal MEF e poi dal MISE, con la legge 662/96, stride con quest'ultima considerazione, per il fatto che cerca di ordinare il dettaglio dei lavori sito-specifici utilizzando nella quasi totalità gli strumenti della programmazione economica. La visione tendenzialmente complessiva, e necessariamente sintetica si affida in ultima analisi ai rendiconti di bilancio. Ossia in ultima analisi gli strumento del bilancio economico. Pur ritenendo del tutto legittimo, nei dovuti modi, anche questo grado di operatività, lo stesso non può essere la modalità risolutiva. In tal modo è ingenuo ed errato affermare che un Accordo di Programma Quadro (APQ), strumento della 662/96, è uno strumento sufficiente per risolvere le questioni proprie della Pianificazione del territorio. Tale affermazione si rende necessaria per l'utilizzo che nel mondo reale viene fatto di questa normativa. Infatti nei territori privi di un sistema di pianificazione del territorio è ciò che rischia di accadere. Si ricorda che nei territori dell'Obiettivo Convergenza, ossia del Sud Italia, hanno un'articolazione della Pianificazione territoriale sostanzialmente debole se non inesistente. Ossia coerente con tutte le altre situazioni di gestione dei servizi del territorio che spesso sono disastrose. Sicché gli strumenti degli APQ rischiano di essere dilatati onde sostituire la pianificazione esistente nelle Regioni della Convergenza, spesso priva della necessaria autorevolezza. Da un lato tale operazione va al di là dei loro compiti codificati dalla legge, ma dall'altro bypassano le lacune di Pianificazione del territorio esistenti, che  rimangono tali e non vengono modificate. Si attua una sorta di supplenza o sostituizione parziale degli stumenti di pianificazione del territorio che dovrebbero esistere per un certo territorio, ma che nella realtà non sono tali.

Nella fase iniziale (Bruxelles) il linguaggio e l'attenzione principale deve riguardare tutte le oltre 274 regione della UE. I regolamenti sono definti a tal scopo, e ogni singola Regione è tenuta ad uniformarsi ad essi. La programmazione economica e i suoi metodi, in questo caso sono giustificati, e non crea problemi interpretativi. Serve infatti per la distribuzione, non in parti uguali, nè come si dice "a pioggia", degli stanziamenti assicurati per la politica di coesione di cui i Fondi strutturali sono il braccio operativo. Ciò che ci sembra interessante osservare, riguarda il fatto che questi sforzi giunti al punto finale, cioè nel sito territoriale specifico, non posssono essere più affrontati e risolti unicamente con il medesimo linguaggio iniziale di Programmazione economica.

Questi, infatti, dopo un lungo processo di programmazione interattivo, ossia dopo essere partiti da decisioni assunte a Bruxelles, sono transitati a Roma, e sono quindi giunti, seguendo una precisa gerarchia di controlli, nel sito dove dovrebbe avvenire la realizzazione di quanto stabilito (progetto specifico, traformazione territoriale, adeguamento ambientale, nuovo polo produttivo, nuova arteria di traffico, ecc.). In tal modo si attua quanto stabilito onde favorire l'aumento del PIL di quell'area.
Il problema di programmazione che si pone, oltre al fatto che si deve verificare che la realizzazione avvenga realmente pari all'importo finanziario ricevuto (vedi illeciti), consiste nel fatto che siamo di fronte a diversi modelli operativi sia di programmazione economica sia di pianificazione territoriale, che in teoria dovrebbero integrarsi vicendevolmente. Ossai per intenderci senza intoppi o discrepanze. L'assunto teorico può essere interessante e legittimo, ma la realtà è completamente diversa ed è a tal punto differente che ne impedisce il compimento. Infatti, siamo di fronte a modi di vivere spesso assai differenti. Ossia le 274 regioni europee nel momento finale della catena di programmazione dei Fondi strutturali esprimono differenze assai profonde. Per quanto riguarda la sola situazione italiana si pensi alle differenze tra la gestione del territorio tra le Regioni del Nord o del Sud, queste ultime come spesso ricordato sono le destinatarie, tramite l'Obiettivo Convergenza, della maggior parte dei finanziamenti dei Fondi strutturali (circa 100 miliardi alle solo Regioni del Sud). Per esempio le Regioni Polacche, della Scozia, della Grecia o della Romania, o della ex-DDR dovrebbero esere meno differenti ? La risposta è ovvia, ed in questo aspetto di situa una difficoltà per la realizzazione felice e/o di successo dei Fondi strutturali.
In altri termini ciò che viene stabilito all'inizio della catena della programmazione (Bruxelles), e quello che diventa la realizzazione finale è ostacolato da moltissimi modi di operazione amministrativa e/o di Pianificazione territoriale da non riuscire ad essere sempre compatibili o, che significa la stessa cosa, ad essere risolte con semplicità. La prassi della Pianificazione del territorio, con tutte le sue limitazioni e interessi particolari, è cosa diversa dall'approccio teorico.

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1.2) – Il Problema
Le Regioni sono deputate a gestire e pianificare il proprio territorio tramite i propri assessorati ed il rispetto delle normative esistenti. Siano queste di provenienza statale (vedi), sia regionale e anche quelle comunitarie, ossia formulate a Bruxelles. Ovviamente ciò vale anche per il settore dei Fondi strutturali che, infatti, sono programmati per avere una gestione specifica alle tre scale ora ricordate.
Le interazione tra Regioni, Stato ed Unione europea sono state specificate e trasformate nel 2001 con la riforma del Titolo V della Costituzione italiana (bibl. 1). Una rilevante modifica concerne la posizione di parità che viene attribuita agli enti territoriali minori e allo Stato come elementi costitutivi della Repubblica. Il nuovo art. 117, inoltre, oltre a diverse originalità propria di questa Riforma, per la prima volta fa riferimento all’ordinamento comunitario e all’Unione europea. Si ricorda che il concetto di Unione europea era sconosciuto al Costituente del 1948, e quindi non meraviglia la sua assenza. Onoltre il potere pressoché esclusivo attribuito allo Stato, era tale da sostituire con immediatezza tale mancanza. La riforma del Titolo V viceversa, mentre riduce tale ruolo statale e attribuisce alla Regioni dei poteri nuovi, necessariamente deve definire dei confini ai poteri dei deversi livelli di governo. In particolare quelli UE dopo Mastricht diventano sempre più pervasivi. La riforma del Titolo V attribuisce alle Regioni delle comptenze esclusive per quanto riguarda il settore urbanistico (art. 117), mentre un ruolo combinato per la pianificazione territoriale. Va ricordato tuttavia che lo stesso articolo (art.117) attribuisce allo Stato la competenza esclusiva per quanto riguarda il settore ambientale, che fuori di metafora significa riattribuire il ruolo egemone allo Stato, per il fatto che il settore ambientale attaversa ogni settore amministrativo, quindi in particolare sia quello urbanistico sia della Pianificazione territoriale. Le Regioni tuttavia possono approvare autonomamente accordi internazionali.

L'importanza della riforma tuttavia è fuori questione.

Vi sono delle questioni di controllo e di pianificazione, inoltre, dove si pone il problema se la competenza prioritaria sia regionale o statale. In altri termini, in questi casi, assumono la responsabilità della cosiddetta governance. Questo accade nel punto terminale della catena organizzativa, ossia nella fase attuativa sul territorio. In altri termini nel dettaglio dei progetti. Nel caso particolare del settore dei Fondi strutturali, di cui stiamo trattando, le Regioni hanno un ruolo prioritario nell'attuazione dei Programmi operativi nazionali (POR), che per l'appunto sono di competenza regionale e dipendono, per definizione, ossia sono coerenti, con l'unico Quadro strategico nazionale (QSN 2007-2013) prodotto a scala centrale, cioè Ministeriale.

Nell'analisi del metodo e dell'attuazione (teoria e pratica) dell'unico QSN nazionale e dei rispettivi POR, cioè in sintesi dei Fondi strutturali in Italia, si riconferma un fatto tanto assodato quanto sottovalutato.
Ossia il presente FORUM avanza la tesi dell'esistenza di uno squilibrio, negli organismi ministeriali, a favore della programmazione economica e finanziaria e a scapito del settore della programmazione territoriale (vedi Approccio tematico in questo sito).
Lungi da noi invocare una presunta efficienza nel settore della Pianificazione del territorio, del tutto inesistente. Tuttavia, al contempo, ciò non significa che si debba rimuovere, dai metodi di pianificazione delle infrastrutture per lo sviluppo, tale tipo di attenzione. Ossia le necessità di valutare le regole della Pianificazione dell'uso del suolo pubblico e privato deve essere un'opzione costante, pressoché parallela alla Programmazione economica. Anzi, il paradigma della sostenibilità, cui tutti dicono di riferirsi, il quale ritrova nell'attenzione degli ecosistemi e della qualità della vita della popolazione in genere, che altro non è che il territorio, la sua ragion d'essere, dovrebbe sostenere con forza tale esigenza.

Questo complesso di tesi è stato affrontato in varie parti del Rapporto strategico, che origina questo Forum (vedi), e a questo rimandiamo. In particolare in questo testo si ricordava che i due Ministeri italiani (MEF e MISE) che, per ora, sono stati la sede istituzionale del DPS che coordina gran parte dei Fondi strutturali, non hanno competenze specifiche per la Pianificazione territoriale in senso stretto. Per intenderci, ci riferiamo, alla normativa che ha come oggetto centrale l'uso del suolo, derivante dalla vetusta Legge n.1150 del 1942 che rimane ancora la Legge urbanistica italiana di base. A nulla sono valse le critiche acerrime e i numerosi tentativi, falliti, di riformarla e nemmeno, le sperimentazioni regionali alternative, in corso. Sicché, per i funzionari dei due Ministeri richiamati (MEF e MISE) è legittimo sostenere che non essendo gli aspetti della pianificazione del territorio nella competenza di questi ministeriali (MEF e MISE), non è lecito attribuire loro delle responsabilità e lacune riferite alla Pianificazione del territorio, di cui non sono responsabili. Siamo di fronte ad una classica parcellizzazione della macchina amministrativa. La conclusione canonica della posizione di questi funzionari e quella di consigliare di rivolgersi ad altro ufficio.
E' evidente che siamo di fronte non ad una posizone legittima, ma alla prassi che deve essee modificata per procedere al miglioramento del territorio e all'aumento del PIL. In realtà siamo sempre all'interno della contraddizione da cui si dovrebbe uscire anche con il contributo dei Fondi strutturali.

Da un lato quindi, potrebbe essere corretto affermare che i cosiddetti responsabili della Pianificazione del territorio, vanno cercati altrove, fatta salva la considerazione che nelle finalità istituzionali dei Fondi strutturali si dichiara anche di dover cercare nuovi strumenti, e quindi ampliare le funzioni attuali dei Ministeri, per ottenere lo sviluppo finale dei territori disagiati e l'aumento del PIL. Da questo punto di vista il discorso si fa contradditorio e ciò dovrebbe essere accettato anche dai funzionari del MEF e MISE, nonché del DPS che, nella quasi totalità, sono di formazione economica o legislativa.
Tuttavia, è evidente che la responsabilità dell'inefficienza della pianificazione del territorio a qualcuno va attribuita (!). Ci deve essere un responsabile o dei meccanismi che rendono intellegibile tale vacuità. Indefinitiva bisogna approfondire i pro e i contro, di una metodologia dei Fondi strutturali che viene assunta, dai funzionari di questi Ministeri, spesso in modo unilaterale e di fatto con una sostanziale sottovalutazione di questi aspetti, ripetiamo a favore della programmazione economica.
Questa tesi è assai ricca e merita di essere affrontata con la dovuta serenità. In altri termini non può essere risolta in queste note, ma non può essere dimenticata. Infatti è uno degli scopi del presente FORUM.
Una normativa che cerca di porre rimedio a queste lacune e che esemplifica questo atteggiamento, è rappresentato dalla diffusione e dalle presunte novità insite nella Legge 662/96 unitamente alla Delibera CIPE 29/97 . Tale legge ha stabilito dei nuovi strumenti per facilitare il livello di governo a scala regionale, proponendo: Misure di razionalizzazione della finanza pubblica, nota come la Programmazione negoziata. Questa normativa con i suoi strumenti (Accordo di programma quadro, Patto territoriale, Contratto di Programma, Contratto di area, ecc.) sono diventati centrali nell'esperienza dei Fondi Strutturali in Italia, e sostanzialmente ribadisce lo squilibrio da cui hanno preso avvio queste note.
Il sostanziale atto notarile rappresentato da un Accordo di Programma, è assai utile se svolge la sua funzione di integrazione della pianificazione in corso. Al contrario risulta gravemente insufficiente se viene concepito, a causa delle precarietà delle situazioni reali esistenti nelle varie Regioni sopratutto dell'ex Obiettivo 1 (2000-2006) e/o della Convergenza (2007-2013), arbitrariamente come lo strumento di Pianificazione del territorio, ossia un Piano, a sostegno dei Fondi strutturali. Siamo di fronte ad una deviazione dai presupposti della normativa in questione, che diventa tuttavia prassi consolidata per le condizioni amministrative oggettive in cui si trova ad operare. Questo significa altresì che quei funzionari sia del MEF sia del MISE, che in parte sembrano critici per i risultati prodotti dai Fondi Strutturali (si veda relazione del dott. Barca alla Camera dei Deputati (bibl.2)), che rilevano molte discrepanze nei risultati dei Fondi strutturali, e/o hanno quasi rinunciato a porvi rimedio, tuttavia hanno deciso che non era il caso di sollevare la questione in oggetto in queste note, che esulava dal loro specifico settore.

(continua)

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Di seguito indichiamo i riferimenti iniziali delle Intese Istituzionali stipulate.

 2.0) Una soluzione al problema inizialmente ricordato: Intese stipulate tra i Governi Regionali e quello di Roma

NB- Indirizzi soprastanti:

Il sito ufficiale del MEF ha modificato gli indirizzi delle Intese. Sicché se si desidera consultare il testo è necessario prendere il termine specifico riportato nell'elenco soprastante, utilizzando un motore di ricerca, e si dovrebbe ritrovare abbastanza facilmente. Per es. per cercare l'intesa della Regione Veneto basta inserire nel motore di ricerca la dicitura riportata. Nel nostro caso: "APPROVAZIONE DELL'INTESA ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA DA STIPULARE TRA IL GOVERNO E LA GIUNTA DELLA REGIONE VENETO – Roma, 3 maggio 2001"

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3.0) Bibliografia
1) Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» in GU n. 248 del 24 ottobre 2001.

2) UN’AGENDA PER LA RIFORMA DELLA POLITICA DI COESIONE (2010)
Una politica di sviluppo rivolta ai luoghi per rispondere alle sfide e alle aspettative dell’Unione Europea Rapporto indipendente- Predisposto nell’aprile 2009 su richiesta di Danuta Hübner, Commissario europeo alla politica regionale, da Fabrizio Barca.

2) MEF – Circolare sulle procedure di monitoraggio degli Accordi di Programma Quadro – Roma 2003 (pp.28)


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La tesi che i Ministeri italiani (MEF e MISE) che gestiscono di fatto i Fondi strutturali, siano portatori di una metodologia di Pianificazione del territorio squilibrata intenzionalmente a favore degli indicatori della programmazione economica merita adeguati approfondimenti. Tale settore può essere affrontato nel FORUM. Di conseguenza questo approccio necessita di essere approfondito. Sicché, se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..), che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. (Grazie staff redazionale).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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3.3 – Regioni Centro IT

3.3 – Regioni Centro Italia

Pianificazione Obiettivi 2000-2006, 2007-2013  e 2014-2020 delle Regioni del Centro Italia

Sommario sezione

    1.0) Pianificazione 2000-2006 – Obiettivo 1
    2.0) Documenti Strategici Regioni Centro Italia 2007-2013
    3.0) Documenti strategici Regioni Centro italia 2014-2020
    4.0) Documenti strategici delle Regioni del Centro Italia, volti alla
           costruzione   del QSN 2007-2013  e 2014-2020

 

GERARCHIA_00

 

 

 

 

 (clicca per ingrandire)
 
 
 

1.0) – Pianificazione 2000-2006 – Obiettivo 2

Le Regioni del Centro Italia e confinanti, nel ciclo 2000-2006, non potendo partecipare all'Obiettivo 1, che utilizzava circa il 70-80 % degli interi finanziamenti comunitari, per il principio di esclusione, concorrevano solo e soltanto all'Obiettivo 2. Le Regioni del Centro Italia e confinanti, che potevano utilizzare i finanziamenti dell'Obiettivo 2, erano:

– Marche
– Lazio
– Toscana
– Umbria
con l'aggiunta della Regione
-Abruzzo

Lo status di Regioni non appartenenti al gruppo delle più disagiate cioè all'Obiettivo 1, permane anche nel ciclo successivo, cioè quello 2007-2013. In questo ciclo l'Obiettivo 2 prende il nome di Competitività regionale e occupazione, mentre l'Obiettivo 1 , quello di Obiettivo Convergenza.

Vedi sezione Pianificazione dei Fondi strutturali alla Scala Nazionale Obiettivo 2

2.0) -Documenti Strategici Regioni Centro Italia 2007-2013

Le Regioni dell'Obiettivo Competitività regionale e occupazione del ciclo 2007-2013 sono:

– Marche
– Lazio
– Toscana
– Umbria
con l'aggiunta delle Regioni ( che nel frattempo hanno registrato un aumento del valore del proprio PIL e quindi hanno perduto il diritto di percepire i finanziamenti dell'Obiettivo Convergenza, e che rimangono in una posizione intermedia per quanto riguarda i finanziamenti UE). Queste Regioni sono:
- Sardegna
- Abruzzo
– Molise

Di seguito sono elencati i Documenti Strategici prodotti dalle Amministrazioni regionali delle Regioni del Centro Italia nell'ambito del processo di definizione del Quadro Strategico Nazionale (QSN) per il periodo 2007-2013. Cliccando sul nome del documento si può procedere alla consultazione dei materiali ufficiali ad esso collegati.
Vedi sezione Pianificazione dei Fondi strutturali alla Scala Nazionale (QSN).

Vedi sezione: Schema Fondi strutturali

3.0) -Documenti Strategici Regioni Centro Italia 2014-2020

(in elaborazione)

 

4.0) – Documenti strategici delle Regioni del Centro Italia, volti alla costruzione del Quadro Strategico Nazionale (QSN) 2007-2013

[cliccando sulla riga  di interesse si scarica il documento]

ciclo 2007-2013 ciclo 2014-2020
   
Regione Abruzzo: Documento Strategico Regionale Preliminare (zip, 370 kb – pp.9+8+50) Regione Abruzzo: Documento Strategico 2014-2020
Regione Marche: Documento Strategico Regionale Preliminare (zip, 844 kb – pp.93+2+40) Regione Marche: Documento Strategico   2014-2020
Regione Molise: Documento Strategico Regionale Preliminare (pdf, 1 Mb -pp.82 ) Regione Molise: Documento Strategico  2014-2020
Regione Sardegna: Documento Strategico Regionale Preliminare (zip, 2.29 Mb – p.247+1) Regione Sardegna: Documento  strategico  2014-2020
Regione Toscana: Documento Strategico Regionale Preliminare (pdf, 196 Kb – pp.52)  Regione Toscana: Documento Strategico  2014-2020
Regione Umbria: Documento Strategico Regionale Preliminare (pdf, 3.75 Mb – 94) Regione Umbria: Documento Strategico  2014-2020

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3.2 – Regioni Nord IT

3.2 – Regioni Nord IT

Documenti Strategici Regioni NORD Italia

Sommario

1.0) Pianificazione 2000-2006 – Obiettivo 1
2.0) Pianificazione ciclo 2007-2013
3.0) Pianificazione ciclo 2014-2020
4.0) Documenti strategici delle regioni del Nord Italia, volti alla definizione del Quadro Strategico Nazionale (QSN) 2007-2013 e 2014-2020
 
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1.0) – Pianificazione 2000-2006 – Obiettivo 2

Le Regioni del Nord Italia, che nel ciclo 2000-2006 non postevano partecipare all'Obiettivo 1, pari al 70-80 % circa degli interi finanziamenti per i Fondi strutturali, partecipavano, per il principio di esclusione, all'Obiettivo 2. Le ragioni dell'esclusione risiede nel fatto che queste Regioni avevano un Pil pro-capite superiore del 75 % della media del PIL pro-capite dei paesi della UE. Quelle dell'Obiettivo 1 viceversa erano inferiori a tale livello di soglia. Si veda a tale proposito il settore dei Regolamenti.

Le Regioni che partecipano all'Obiettivo 2, erano:

- Provincia Autonoma di Bolzano
– Provincia Autonoma di Trento
– Regione Emilia Romagna
– Regione Friuli Venezia Giulia
– Regione Ligura
– Regione Lombardia
– Regione Piemonte
– Regione Valle D'Aosta
– Regione Veneto
 

Lo status di Regioni non appartenenti al gruppo delle più disagiate cioè all'Obiettivo 1 (2000-2006), permane anche nel ciclo successivo, cioè quello 2007-2013. In questo ciclo l'Obiettivo 2 prende il nome di Competitività regionale e occupazione, mentre l'Obiettivo 1, quello di Convergenza. Le regioni nel caso dell'Obiettivo Competitività [..] sono le stesse riportate nell'elenco precedente.

2.0) – Pianificazione ciclo 2007-2013

Nel ciclo 2007-2013 le Regioni esclude dall'Obiettivo Convergenza, sono le stesse che nel ciclo precedente (2000-2006) partecipavano solo e soltano all'Obiettivo 2. L'elenco è quello riportato in alto. L'esclusione dai ricchi finanziamenti dell'Obiettivo 1 prima, e poi Obiettivo Convergenza deriva, come ricordato, dallo status economico, misurato sul PIL di quest'area geografica. Queste Regioni, infatti, superano il livello medio del PIL delle regioni UE, e quindi, per i Regolamenti dei Fondi strutturali, non necessitano dei finanziamenti più corposi dei Fondi strutturali (vedi Regolamenti).

Di seguito sono elencati i Documenti Strategici prodotti dalle Amministrazioni regionali delle Regioni del Centro Italia nell'ambito del processo di definizione del Quadro Strategico Nazionale (QSN) per il periodo 2007-2013. Cliccando sul nome del documento si può procedere alla consultazione dei materiali ufficiali ad esso collegati.(vedi).

Vedi sezione: Schema Fondi strutturali .

3.0) Pianificazione ciclo 2014 -2020

Nel ciclo 2014-2020 Le regioni  che ricevono i maggiori finanziamenti (circa l'80%)  sono quelle del SUD Italia, e  sono le stesse che nei cicli precedenti Partecipavano agli obiettivi diversamente  nominati. Ciclo 2000-2006 Obiettivo 1 (SUD)  e Obiettivo 2. Ciclo 2007-2013 Obiettivo Convergenza (SUD)  e Obiettivo competitività Regionale eOccupazione. Le Regioni del Nord Italia essendo considerate più sviluppate, ovvero registrando un PIL procapite superiore alla media delle Regioni UE, rientrano nelle c.d Regioni Sviluppate,  precedentemente nominate : ex-Obiettivo 2  ed ex-Obiettivo Competitività regionale e Occupazione.Nel ciclo 2014-2020 sono indicate semplicemente come Regioni più sviluppate.

 

4.0) Documenti strategici delle regioni del Nord Italia,volti alla definizione del Quadro Strategico Nazionale (QSN) 2007-2013 e 2014-2020

[cliccando sulla riga  di interesse si scarica il documento o si accede al sito]

2017-2013 2014-2020
Provincia Autonoma di Bolzano: Documento Strategico Regionale Preliminare (pp.155) Provincia autonoma di Bolzano – Documento di programmazione 2014-2020
Provincia Autonoma di Trento: Documento Strategico Regionale Preliminare ( pp.96) Provincia autonoma di Trento – Documento strategico 2014-2020
Regione Emilia Romagna: Documento Strategico Regionale Preliminare ( pp.49)     Documento strategico Regione Emilia Romagna 2014-2020 
Regione Friuli Venezia Giulia: Documento Strategico Regionale Preliminare ( pp.142) Documento Strategico – Regione Friuli Venezia Giulia:
Regione Liguria: Documento Strategico Regionale Preliminare ( pp.92) Documento strategico Regione Liguria (POR FSE 2014-2020)
Regione Lombardia: Documento Strategico Regionale Preliminare ( pp.130) Regione Lombardia Documento strategico 2014 2020
Regione Piemonte: Documento Strategico Regionale Preliminare ( pp.63) Regione Piemonte – Documenti  vari e Documento  strategico 2014-2020
Regione Valle D'Aosta: Documento Strategico Regionale Preliminare (pp.38+116+86+37+86+134) Regione Valle d'Aosta documenti 2014-2020
Regione Veneto: Documento Strategico Regionale Preliminare ( pp.442) Regione Veneto Documento strategico 2014-2020

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3.1 – Regioni Sud IT

3.1 – Regioni SUD IT

Documenti Strategici SUD Italia

clicca per ingrandire  

GERARCHIA_00

     Sommario sezione

1.0) Pianificazione 2000-2006 – Obiettivo 1
2.0) Pianificazione 2007-2013 – Obiettivo Convergenza
3.0) Pianificazione 2014-2020 – Obiettivo Regioni meno sviluppate
4.0) Link Utili per i Documenti strategici delle Regioni del SUD

1.0) – Pianificazione 2000-2006 – Obiettivo 1

Le Regioni del sud Italia e Isole, che nel ciclo 2000-2006 potevano usufruire dei finanziamenti dell'Obiettivo 1, pari al 70% circa degli interi finanziamenti comunitari, non partecipavano alla programmazione dell'Obiettivo 2, che riguarda unicamente, per il principio dell'esclusione, le rimanenti Regioni d'Italia.
Le Regioni italiane che rientrano in quelle economicamente più disagiate, negli ultimi tre cicli, hanno un gruppo che rimane costante (Sicilia, Puglia, Campania, e Calabria) e altre che escono dall'elenco e poi vi rientrano. Il parametro che viene utilizzato, come gè ricordato (v. sezione) è rappresentato dal PIL pro-capite registrate nei rispettivi sisitemi fiscali.  DI seguito si espone in una tabella i tre ultimi gruppi, che hanno a disposizione,  ripetiamo, la maggiore quantità di Fondi Strutturali. Infatti i finanziamento per le Regioni del SUd Italia si misurano in miliardi di euro, mentre quelli del Nord e del Centro si contano in centinaia di milioni.

ciclo 2000-2006 ciclo 2007-2013 ciclo 2014-2020
 Calabria  Sardegna  Calabria  Sardegna (*)  Calabria  Sardegna (*)
 Campania  Basilicata  Campania  Basilicata (*)  Campania  Basilicata
 Puglia  Molise (*)  Puglia  Molise (*)  Puglia  Molise (*)
 Sicilia    Sicilia    Sicilia  
* Sostegno transitorio (phasing in)  

Vedi sezione: Pianificazione dei Fondi strutturali alla scala nazionale : Obiettivo 1

2.0) – Pianificazione 2007-2013 – Obiettivo Convergenza

Le Regioni del sud Italia che nel ciclo 2007-2013 possono usufruire dei finanziamenti dell'Obiettivo Convergenza (ex-Obiettivo 1) sono:

  1. Regione Calabria
  2. Regione Campania
  3. Regione Puglia
  4. Regione Sicilia
     

2.1) – Pianificazione 2007-2013 – Obiettivo Convergenza

Questa sezione contiene i Documenti Strategici, preliminari per la redazione dei programmi, prodotti dalle Amministrazioni delle Regioni del SUD Italia nell'ambito del processo di definizione del Quadro Strategico Nazionale (QSN) per il periodo 2007-2013. Queste Regioni sono le uniche che partecipano ai finanziamenti dell'Obiettivo Convergenza (ex-Obiettivo 1), e quindi hanno condizioni e disponibilità assai diverse dalle rimanenti Regioni italiane, le quali per il principio di esclusione, possono partecipare solamente all'Obiettivo Competitività [..].

Vedi sezione: Pianificazione dei Fondi strutturali alla scala nazionale: Obiettivo Convergenza
Vedi sezione: Schema Fondi strutturali

3.0) Pianificazione 2014-2020 -Obettivo Regioni  meno sviluppate

2. Le risorse per l'obiettivo Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione sono ripartite fra le seguenti tre categorie di regioni,  di livello NUTS 2:
a) regioni meno sviluppate, il cui PIL pro capite è inferiore al 75 % della media del PIL dell'UE-27; ( ex- Obiettivo CONVERGENZA)
b) regioni in transizione, il cui PIL pro capite è compreso tra il 75 % e il 90 % della media del PIL dell'UE-27;
c) regioni più sviluppate, il cui PIL pro capite è superiore al 90 % della media del PIL dell'UE-27; (ex-Obiettivo COMPETITIVITA' [..])

[Fonte (Riel.): REGOLAMENTO (UE) N. 1303/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO -del 17 dicembre 2013Articolo 90 – Obiettivo degli investimenti in favore della crescita e dell’occupazione]

4.0) – Link Utili per i Documenti strategici delle Regioni del SUD

   
Regione Calabria
Calabria Fondi strutturali
Regione Campania
Campania Fondi strutturali
   
Regione Puglia
Puglia Fondi strutturali
Regione Siciliana
Sicilia Fondi strutturali

 

Documenti strategici Documenti Strategici
2007-2013 2014-2020
Regione Calabria: Documento Strategico Regionale Preliminare (pp.173) Regione Calabria Documento strategico 2014-2020
Regione Molise: Documento Strategico Regionale Preliminare (pp.82) Regione Molise: Documento Strategico 2014-2020
Regione Sardegna: Documento Strategico Regionale Preliminare (pp.248) Regione Sardegna: Documento Strategico 2014-2020
Regione Siciliana: Documento Strategico Regionale Preliminare (pp.140) Regione Sicilia: Documento Strategico  2014-2020
Regione Umbria: Documento Strategico Regionale Preliminare (pp.94) Regione Umbria: Documento Strategico  2014-2020
Regione Puglia: Documento Strategico Regionale Preliminare (pp.1124) Regione Puglia: Documento Strategico  2014-2020
Regione Campania- Il Por Campania Fesr 2007-2013 Regione Campania – POR FESR Campania 2014-2020.
Regione Basilicata- Documento strategico (2006) (pp.142) Regione Basilicata- Documento strategico  2014-2020

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Evoluzione dei Fondi strutturali e costruzione della Comunità Europea

Sommario della Sezione:

  • 1.0) – Premessa
  • 2.0) – Trattato di Maastricht
  • Obiettivi -Struttura- Unione Europea -Istituzioni – Politiche
  • 3.0) – Modifiche apportate al trattato di Maastricht (1993)
  • - Trattato di Amsterdam (1997)
  • - Trattato di Nizza (2003)
  • - Trattato di Lisbona (2009)

 

 

2° Contesto: Governo di Roma

  • Ministeri Roma  (continua la lettura)
  • Dipartimento DPS (continua la lettura)
  • Normativa scala nazionale (continua la lettura)
  • Unit UVAL (continua la lettura)
  • Unità UVER (continua la lettura)
  • Bibliografia

 

 

Governi Regionali: 3° Contesto

  • Regioni Sud
  • Regioni Nord
  • Regioni Centro
  • Normativa Regionale
  • FAS
  • PIT

 

 

 

 

     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     
     

 

2.4 – Unità UVAL

Unità UVAL (Unità di Valutazione degli Investimenti pubblici)

UVAL_okUVAL: Unità di Valutazione degli investimenti pubblici

V-Rapporto-UVER-UVALV Rapporto UVAL-UVER 2001-2002

(clicca per consultare il testo integrale)

Sommario della sezione

1.0) - UVAL
1.1) – La storia dell'UVAL
1.2) – Valutazione di programmi e progetti da parte dell'UVAL
1.3) – Linee di attività dell'UVAL
1.4) – Relazioni annuali al Parlamento
1.5) – Contributi, analisi e studi
1.6) - Elenco operatori e programma dell'UVAL (Vai)
1.7) – Trasformazione UVAL

1) UVAL

L’Unità di valutazione degli investimenti pubblici (UVAL), è collocata all'interno del Ministero dello sviluppo economico (MISE), e più precisamente entro il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione economica (DPS- vedi). E' costituita da un responsabile ed un massimo di trenta componenti/esperti.

L'UVAL svolge attività da un lato di supporto tecnico alle amministrazioni pubbliche (PA) proponendo metodi per la valutazione sia di progetti sia di programmi d’investimento pubblico (ex ante, in itinere ed ex post), e dall'altro di supporto al fine di migliorare l’utilizzo dei Fondi strutturali comunitari.

Il team UVAL fornisce specifiche valutazioni sulla fattibilità economico-finanziaria delle iniziative e sulla loro compatibilità e convenienza rispetto ad altre soluzioni.

I componenti dell'UVAL, istituzionalmente, sono esperti del mondo universitario e/o con esperienza in organismi internazionali, dipendenti di Amministrazioni dello Stato, nonché esperti appartenenti a paesi dell’Unione europea (vedi elenco Staff).

Le attività dell’Unità, nell’attuazione di un programma unitario, sono articolate dal 2002, in quattro aree:

1.1) La storia dell’UVAL

Dal 1998, anno della sua ricostituzione, l’Unità ha avuto un ruolo rilevante nell’avvio del processo di programmazione dei fondi comunitari per il periodo 2000-2006 con la predisposizione del Programma di Sviluppo del Mezzogiorno (PSM) (vedi). Ha offerto sostegno tecnico al Dipartimento (DSP) nel negoziato con gli uffici della Commissione europea per la definizione del Quadro Comunitario di Sostegno (QCS) ( vedi) per le Regioni Obiettivo 1 e dei criteri di attribuzione delle risorse destinate alle aree obiettivo 2 per il ciclo di programmazione 2000-2006.

In questi anni l’attività è stata dedicata anche alla reintroduzione degli studi di fattibilità ed al successivo passaggio dagli studi alla progettazione – certificazione e all’accelerazione dell’iter di approvazione.

Rilevante è l’impegno dedicato alla Rete dei nuclei di valutazione e verifica (vedi) centrali e regionali in attuazione della legge 144 del 1999, avviandone la costituzione.

L'UVAL svolge anche un'attività di formazione , destinata ad alcuni paesi dell’Europa orientale, ovvero Ungheria, Polonia, Romania, Repubblica Ceca, Turchia, Bulgaria.

Partecipa a numerosi altri gruppi di lavoro anche a livello internazionale quali la Rete di Valutazione della Commissione Europea e il Territorial Development Policies Committee dell’OCSE.

L’Unità assiste le Amministrazioni centrali e regionali nella definizione delle regole di attuazione dei programmi di intervento e nelle modalità di scelta degli interventi e nella definizione e attuazione dei Progetti Integrati territoriali (PIT) (vedi).

Svolge attività di ricerca valutativa su specifici strumenti di politica economica e analisi tematiche settoriali su domanda del CIPE o del DPS.

Sostiene direttamente il processo di modernizzazione della PA ed offre un supporto alla predisposizione dei documenti programmatici nazionali.

L'UVAL effettua il coordinamento metodologico e operativo del progetto Conti Pubblici Territoriali (CPT) (vedi) e garantisce la gestione della Rete dei Nuclei CPT (un Nucleo Centrale e 21 Nuclei regionali) (vedi).

L’Unità ha avuto ed ha compiti di coordinamento di diversi gruppi di lavoro quali: il Gruppo Tecnico Premialità per l’assegnazione della riserva premiale nazionale (6%) e per quella comunitaria (4%), il Sistema Nazionale di Valutazione o ancora il gruppo di lavoro interistituzionale per la predisposizione del Piano Economico Finanziario delle opere strategiche.

Dal secondo semestre 2004 l’Unità ha avviato la pubblicazione di una collana bimestrale, Materiali UVAL (vedi). Inoltre la stessa produce periodicamente il bollettino statistico “Numeri del Sud” che offre dati statistici mirati e descrive con indicatori territoriali la situazione del Mezzogiorno. Le statistiche utilizzate provengono interamente dalla Banca Dati indicatori regionali per la valutazione delle politiche di sviluppo (vedi).

A partire dall’anno 2005 l’UVAL è stata impegnata a fornire contributi tecnici e riflessioni di accompagnamento del processo di formulazione del QSN (2007-2013). Inoltre ha prodotto valutazioni sul ruolo e sull’efficacia degli interventi di politica regionale in corso, tramite ripettivamente seminari tematici , il Documento Strategico Preliminare Nazionale (DSPN) e infine il Documento Strategico Mezzogiorno (DSM).

Nel 2013 sia L'Unita UVAL sia l'Unità UVER  sono state unificate in un’unica struttura denominata: Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici. (vedi sezione 2.6 del presente sito)

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1.2) Valutazione di programmi e progetti da parte dell'UVAL

– Programmi

Le attività svolte dall'UVAL nella valutazione dei programmi mirano a favorire la diffusione della capacità di valutare i programmi di intervento e di utilizzare i risultati delle valutazioni per disegnare nuovi programmi e per reindirizzare contenuti e modalità operative di programmi in corso di attuazione. Esse riguardano:

-la realizzazione di specifiche ricerche valutative;
-il sostegno alla diffusione presso le amministrazioni dell’attività di valutazione di programmi
-la proposta di percorsi istituzionali finalizzati all’utilizzo della valutazione da parte del decisore pubblico;
-lo sviluppo di proposte metodologiche (metodi di valutazione, metodi organizzativi per la gestione e l'utilizzo delle valutazioni, metodi per attività di monitoraggio di programma, metodi per attività di analisi autovalutativa).

I destinatari principali dell'attività sono:

– Amministrazioni che commissionano e gestiscono le valutazioni,

– Tecnici impegnati (all'interno e all'esterno dell'Amministrazione) nella realizzazione delle valutazioni,

-Uutilizzatori dei risultati delle valutazioni (decisori pubblici finali e intermedi).

– Progetti

Le attività svolte dall'Unità di Valutazione (UVAL) nella valutazione dei progetti consistono nel:

  • predisporre e diffondere metodologie di valutazione di progetti di investimento, da parte dei decisori pubblici, a partire dal settore economico-finanziario;
  • effettuare analisi di fattibilità di progetti di investimento a valenza pubblica, in settori di interesse per il DPS, che si riferiscono ad aspetti economico-finanziari, regolatori, ambientali e gestionali ;
  • svolgere attività di studio e analisi nei settori infrastrutturali e dei servizi a rete propedeutiche alla definizione dei quadri programmatici e degli interventi progettuali.

L'Unità svolge inoltre attività di accompagnamento del progetto a beneficio delle amministrazioni con cui collabora. L'eventuale coinvolgimento dell'UVAL deriva da obblighi normativi (vedi legge 144/99), dalle richieste di supporto (ad esempio per valutazioni economiche e finanziarie) provenienti da altre amministrazioni e dalla necessità di monitorare l'avanzamento di interventi progettuali strategici.

1.3) Linee di attivita dell'UVAL

1.4) – Relazioni annuali al Parlamento

Di seguito si elencano le Relazioni annuali sull'attività dell'UVAL presentate al Parlamento a partire dal 1998-99.

Le relazioni descrivono l’attività svolta nell’anno di riferimento e contengono le prime indicazioni per l’anno successivo. Cliccando si possono scaricare.

Come appare dall'elenco mancano le relazioni a partire dal 2008 (cliccando  sul documento si può scaricare).

1.5) – Contributi, analisi e studi prodotti dall'UVAL

In un'apposita sezione del sito ufficiale dell'UVAL, si elencano gli articoli, contributi o studi su temi specifici prodotti dall'Unita, tramite i suoi singoli componenti o realizzati da studiosi, esperti o gruppi dedicati nell'ambito di attività di ricerca dell'Uval.

Di seguito si elenca uno stralcio di questo elenco, per il periodo 2010-2011. Cliccando sul documento si può scaricare.

2010-2011

(elenco continua nel sito ufficiale vedi)

Vecchia sede: L'UVAL è in Via Liguria n. 26 - 00187 ROMA -Segreteria : tel. 06-96517041 06-96517044    fax 06-96517037 – e-mail dps.uval.segreteria@tesoro.it

"2014" L'UVAL è in Largo Pietro di Brazzà n. 86 – 00187 ROMA – Segreteria-   tel. 06-96517041 06-96517044    fax 06-96517037 -e-mail dps.uval.segreteria@dps.gov.it

1.6) – Elenco operatori e programma dell'UVAL (Vai)

1.7  Trasformazione UVAL

Attualmente  sia L'Unita UVAL sia l'Unità UVER  sono stati unificati in un’unica struttura denominata: Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici.

Detto  Nucleo è collocato alle dirette dipendenze del Capo del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica, e la sua attività è regolata dal DPR n.38 del 20.2.1998, che stabilisce funzioni e compiti di ciascuna delle due Unità operative.


Fonte(Riel.). Liberamente tratto da: http://www.dps.mef.gov.it/uval_presentazione.asp

Riferimenti BIBLIOGRAFICA

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Materiali UVAL sono pubblicati in versione sia cartacea sia elettronica all'indirizzo http://www.dps.mef.gov.it/materialiuval.


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2.3 – Normativa scala nazionale

2.3 – Normativa scala nazionale

Regolamenti Fondi strutturali scala nazionale

Sommario sezione:

  • 1) – Normativa italiana per l'attuazione degli interventi dei Fondi  strutturali
  • 2) – Elenco dettagliato dei regolamenti comunitari e della normativa sui Fondi strutturali
  • 3) – Regolamenti di base, decisi a Bruxelles
  • 4) – Normativa del DPS

1) Normativa italiana per l'attuazione degli interventi  stabiliti dai Fondi strutturali

 Oltre alle disposizioni derivanti dalla DG Regio di Bruxelles (vedi), che costituisce la Direzione generale per sovraintendere la programmazione dei Fondi strutturali, di seguito si ricordano le disposizioni normative decise a scala nazionale, onde poter operare con le indicazioni di Bruxelles. Tra queste le principali sono:

  • Delibera CIPE n. 174 di approvazione del QSN del 18 dicembre 2006

    (Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana n.95 del 24/04/07)

  • Delibera CIPE n. 36 del 15/06/07 di definizione dei criteri di cofinanziamento pubblico nazionale degli interventi socio strutturali comunitari per il periodo di programmazione 2007-2013

    (Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana n. 241 del 16/10/07)

  • Delibera CIPE n. 082 del 03/08/07 QSN 2007-2013 – Definizione delle procedure e delle modalità di attuazione del meccanismo premiale collegato agli "Obiettivi di Servizio"

    (Gazzetta ufficiale della Repubblica Italiana n. 301 del 29/12/07)

  •  

CIPE – Delibera Num. 18
PROGRAMMAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI E DI INVESTIMENTO EUROPEI 2014-2020: APPROVAZIONE DELLA PROPOSTA DI ACCORDO DI PARTENARIATO

 

2) Elenco dettagliato dei regolamenti comunitari e della normativa sui Fondi strutturali

Un elenco dettagliato di tutti i regolamenti si possono ritrovare nel sito del DPS-MISE, al seguente indirizzo.

http://www.dps.tesoro.it/normativa_europea.asp

3) Regolamenti di base decisi a Bruxelles

Indirizzi dove trova i testi:

http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/provisions_and_instruments/l60014_it.htm

http://www.regione.toscana.it/documents/10180/278752/Reg_CE_1083_2006%20del%20Consiglio/ca389150-3d73-4933-998e-4d3172b9ab58

http://http://ec.europa.eu/regional_policy/information/legislation/index_it.cfm

4) Normativa del DPS (Roma)

(Vedi) Elenco delle decisioni normative assunte dal Dipartimento delle Politiche di Sviluppo (DPS) del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF)

continua

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2.2 – Dipartimento DPS

Dipartimento per lo Sviluppo e la coesione economica (DPS)

Sommario della sezione:

  • 1.0) – Storia e finalità del DPS
  • - 3.1.) DPS vs Bruxelles
  • - 3.1.2) DPS come autorità di gestione (AdG)
  • - 3.2) DPS vs Parlamento e la PA
  • - 3.3) DPS vs Regioni
  • - 3.3.1) Il DPS è sede delle Unità operative: UVAL e UVER
  • 4.0) – Gli Accordi di programma quadro (APQ)
  • 5.0) – Progetti integrati territoriali (PIT) -
  • Banca Dati RETENUVV
  • 6.0) – Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS) 2007-2013

 

Italia_0021.0) – Storia e finalità del DPS

Analizzare il Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economia (DPS), significa interessarsi del cuore dell'organizzazione dei Fondi strutturali nel nostro paese e al contempo indagare i principali strumenti attivati per favorire lo sviluppo economico in Italia (FAS, rete NUVV, ecc.). Infatti, tale Dipartimento (DPS) è stato creato nel 1998 per innovare l’utilizzo dei Fondi straordinari italiani (art. 119 Costituzione italiana (bibl.1)) di fonte statale e comunitaria destinati alle aree del territorio, cosiddette sottoutilizzate (bibl.2). Il DPS ha operato per otto anni (1998-2006) all’interno del Ministero dell’Economia e delle Finanze MEF (vedi) cioè sostanzialmente sino alla fine del ciclo 2000-2006 dei Fondi strutturali. Dal 2006 è stato collocato presso il MISE (vedi), con lo scopo prioritario di costituire un  supporto tecnico-ministeriale, onde utilizzare diversamente e con più efficienza i finanziamenti pubblici, nazionali e comunitari. Tale decisione prendeva atto della necessità di trasformare alla radice il precedente sistema di aiuti nazionali che aveva prodotto troppe esperienze negative (bibl.3), sull'esempio anche di quanto accadeva positivamente in altri paesi di particolare significato, come gli US (bibl.4). Con la legge125 del 30 ottobre 2013 (di conversione del decreto legge 31 agosto 2013, n. 101), articolo 10 , "Misure urgenti per il potenziamento delle politiche di coesione",  le funzioni del Dipartimento sono state trasferite all'Agenzia per la coesione territoriale sottoposta alla vigilanza del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato e alla Presidenza del Consiglio dei ministri. (v. fonte DPS)

Si pensi in Italia al fallimento della Cassa del Mezzogiorno, agli sprechi della cosiddetta ricostruzione dell'Irpinia (bibl.3) e altro ancora. La disponibilità raggiunta in pochi anni da parte del DPS, sia di personale sia di risorse finanziarie, testimonia del ruolo non secondario assunto dallo stesso tanto in sede MEF che MISE.
In particolare, per quanto riguarda i Fondi strutturali, in entrambe le collocazioni ministeriali il DPS si è assunto l'onere da un lato di sostenere un ruolo di interfaccia per le politiche di sviluppo e coesione in Italia rispettivamente con Bruxelles, Roma e le Regioni italiane (vedi schema seguente tav.5); e dall'altro di curare i materiali preliminari, compreso il QCS 2000-2006 (ciclo 2000-2006) e il QSN 2007-2013 dei Fondi strutturali, che sono una sorta di documenti direttori dei due ultimi cicli, necessari per dare il nulla osta e ricevere i finanziamenti comunitari.

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1.1) – Posizione del DPS nel MEF

Il DPS è un Dipartimento del Ministero. Di seguito si espone lo schema a blocchi.

MEF_006 Tavola n.2 – Organigramma del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF) e posizione del DPS (vedi freccia) sino al 2006

A partire dal 2006 il DPS è stato collocato nel MISE mantenendo il suo status di Dipartimento (v. testo sottostante).

1.2 – Organigramma del DPS nel MEF e nel MISE

Il DPS è retto da un Capo dipartimento che dipende dal Ministro in carica, che sovraintende gerarchicamente ad ogni servizio dello stesso Dipartimento. Il DPS del MEF inoltre, durante il ciclo 2000-2006, era articolato rispettivamente in sei Servizi, retti da Direttori generali e in due unità Tecniche, rette da responsabili che coordinavano l’UVAL e l’UVER. Tre Uffici governavano e la programmazione degli interventi di sviluppo rispettivamente con i seguenti Servizi specifici, esposti nella figura che segue (v. tab. 3 a sinistra). I Servizi sono:

  • (-) le Regioni (Servizio per le politiche di sviluppo territoriale e le Intese),
  • (-) le Amministrazioni centrali (Servizio centrale di segreteria del CIPE) e
  • (-) l'Unione europea (Servizio per le politiche dei Fondi strutturali comunitari).
  • Due Servizi, di più recente costituzione, erano volti alle seguenti funzioni:
  • (-) analisi quantitativa delle tendenze economico-sociali e progettazione integrata
  • territoriale (Servizio progetti, studi e statistiche), e
  • (-) analisi delle tendenze economiche territoriali a livello internazionale e gemellaggi
  • istituzionali ai fini dell’allargamento (Servizio relazioni con i Paesi terzi ).
DPS_008 DPS_010
Tavola n.3 – Organigramma DPS nel MEF Tavola n. 4 – Organigramma DPS nel MISE sino al 2013

Un ulteriore (-) Servizio, infine, si occupava delle esigenze del personale del Dipartimento e della formazione professionale specialistica (Servizio dipartimentale per gli affari generali e contabili, il personale e la qualità dei processi e della organizzazione).

Lo schema che precede (v. tav.4 – a destra) indica la struttura interna del DPS che è rimasta sostanzialmente analoga anche dopo lo spostamento del 2006 al Ministero dello Sviluppo economico (MISE), con alcuni snellimenti. Nella parte sinistra (v. tav.3) si indica la posizione del Dipartimento presso il MEF e nel riquadro a destra (evidenziato nello schema precedente (tav.2) con la freccia) la trasformazione dell’organigramma avvenuta presso il Ministero delle Politiche di sviluppo (2007 – v. tav. 4).

La prima Unità tecnica, cioè l'Unità di valutazione (UVAL – v. freccia), che continua ad operare, anche nel ciclo 2007-2013, è responsabile in particolare per i profili di valutazione degli investimenti pubblici e per la produzione di metodi, e la seconda: l'Unità di verifica (UVER – v. freccia), è responsabile per tutti i profili di monitoraggio e verifica degli investimenti (bibl.4). Alle dirette dipendenze del Capo Dipartimento, del DPS-MEF infine, erano posti quattro uffici dirigenziali non generali, per la comunicazione e le relazioni esterne, per la consulenza legale, per i rapporti con le Regioni, per il controllo di gestione (v. fig. 3 parte sinistra). Nel passaggio avvenuto nel 2006 del DPS al Ministero dello Sviluppo economico (MISE) il Servizio di segreteria del CIPE, è rimasto al MEF, e il DPS si è lievemente semplificato come indicato nello schema (v. tav. 4). E' possibile che in futuro si assista ad ulteriori modifiche, ma è probabile che in realtà rimarranno marginali. Ossia non modificheranno l'impianto di base sperimentato e in via di perfezionamento. Tuttavia  la Direzione generale per l'incentivazione delle attività imprenditoriali è stata scorporata dal DPS a seguito dell’entrata in vigore della legge 125/2013 istitutiva dell’Agenzia per la Coesione territoriale, che portato a termine le diverse innovazioni operate dal Ministro Fabrizio Barca all'interno del Governo Monti 11-11-2011).

1.2) Ruolo ambivalente delle funzioni ministeriali del DPS

In sostanza tramite i suoi uffici/unità questo Dipartimento si è posto al centro delle Politiche statali per lo sviluppo delle aree depresse, divenendo al contempo anche il riferimento nazionale della gestione dei Fondi strutturali UE, che rappresentano una parte cospicua degli interventi straordinari in Italia. I materiali istituzionali e di base dei Fondi strutturali, infatti, che costituiscono la loro ossatura i (QCS, PSM, POR, PON, POIN ecc.) sono il risultato del lavoro di coordinamento e di redazione dei funzionari del DPS, benché il loro nominativo non compaia nei testi. Da un lato questo Dipartimento ha assunto il ruolo di una segreteria tecnica operativa ai massimi livelli, ma dall’altro sarebbe ingenuo ridurre la responsabilità del DPS ad un semplice ruolo tecnico-amministrativo (bibl.5). Come spesso accade, infatti, tale insieme di uffici e servizi (Dipartimento ministeriale) benché tendenzialmente tecnici quando sono posizionati nelle catene decisionali di particolare rilevanza in molti casi si trovano a svolgere, anche loro malgrado, funzioni a volte poco organizzative e spesso propositive, quindi in realtà non tecniche. A noi sembra che tale aspetto sia sottovalutato nelle analisi tendenti ad illustrate le funzioni di questi Dipartimenti ministriali, ed infatti sarà oggetto di attenzione nel presente FORUM. I documenti dei Fondi strutturali, redatti dal DPS ne sono un chiaro esempio. In realtà essi sono conseguenza di tesi progettuali importanti ma su cui non vi è alcun dibattito (bibl.6). Per non parlare del paradigma che li domina nella quasi totalità, che è quello per intenderci economico, benché ripetiamo si proiettano a parole in una dimensione che dovrebbe essere differente, ossia quella integrativa della sostenibilità.

Per chiarire quest'ultima osservazione anticipiamo tre situazioni esemplificative, che sono oggetto di approfondimento nel prosieguo e nel presente FORUM in genere. La prima riguarda l’enfasi posta sui Progetti integrati territoriali (2000-2006) che hanno utilizzato circa il 15-20% degli interi finanziamenti dei Fondi strutturali 2000-2006 (pari inizialmente a circa sei miliardi di euro) che può essere intesa come una scelta di questo tipo, cioè non tecnica ma sostantiva. In realtà l’importanza attribuita a tale strumento è enigmatica (vedi PIT). Da un lato è stata formalmente richiesta dalle amministrazioni locali e in particolare dalle Regioni interessate dai Fondi strutturali Ob.1. Tuttavia l’organo ministeriali DPS, sembra non aver impedito né ostacolato l’emersione di questa realtà. In altri termini con un tipico atteggiamento notarile, del tutto corretto sul piano formale, ha assecondato una progettualità e/o linea politica di pianificazione del territorio che forse necessitava di una considerazione, meno isolata dal resto della pianificazione e più adeguata all’importanza che successivamente ha assunto. Questo anche in riferimento a un atteggiamento, in ultima analisi, di netta passività del DPS a fronte delle gravi carenze di pianificazione del territorio riscontrate durante i lavori dei PO, nelle Regioni dell'Obiettivo 1 durante il ciclo 2000-2006, e su cui non ha inteso proporre alcunché. Infatti una parte dei PO poteva essere indirizzata anche in quella direzione. In tal modo, ripetiamo si è trasformato un ruolo tecnico e/o notarile in una funzione anche propositiva.

Una seconda situazione indicatrice si potrebbe ritrovare nel linguaggio addottato nei testi ufficiali. Per esempio la scelta di tradurre il termine inglese priority dei Regolamento (1260/1999), analogamente a quanto fatto dai francesi, con quello di Asse, e di incanalare di conseguenza le previsioni progettuali dei 14 PO del ciclo 2000-2006 in questi sei Assi tematici, è un altra decisione apparentemente neutra. Viceversa questa dizione ha vincolato le possibili proposte di progetto dei diversi PO (POR, PON, ecc.)(vedi sezione); e la terza e utlima, per ora, è quella assai pubblicizzata di aumentare la quota UE del 4% elevandola al 10% prevista per la formula dei Fondi strutturali (2000-2006) chiamata: Riserva di premialità.

Tuttavia, al di là di questi osservazioni sugli atteggiamenti, ossia sulla politica, del DPS che possono generare perplessità, celati a volte sotto un manto di tecnicità, bisogna riconoscere in positivo che il Dipartimento (DPS) ha assicurato e assicura il coordinamento delle politiche di sviluppo sul territorio italiano (ordinarie e straordinarie) e in particolare dei Fondi strutturali alle tre scale istituzionali. Ossia rispettivamente quella europea, nazionale e infine delle regioni italiane. Queste tre scale di ordinamento sono la medesime utilizzate nell'organizzazione del presente FORUM (vedi pagina principale).

Nel Gennaio 2006, benché il DPS fosse stato appena ristrutturato e ridefinite le sue funzioni con apposito DPR, nello stesso anno, dopo alcuni mesi, per decisione del nuovo Governo Prodi II, il DPS è stato traslocato (Giugno 2006) nel neo Ministero dello Sviluppo economico (MISE). Anche questo fatto, in considerazione della rilevanza della decisione, non si può supporre sia dovuto a mere questioni logistiche e/o tecniche, benché sia stata proposta come tale.

Anzi, la nuova collocazione istituzionale avrebbe potuto prefigurare uno sviluppo e potenzionamento ulteriore delle funzioni del DPS all’interno della politica statale per lo sviluppo regionale, in linea con gli aiuti comunitari e i Fondi strutturali in particolare. In aggiunta lo spostamento ministeriale, dal MEF al MISE, avrebbe potuto essere utile anche allo sgravio dalla presenza fino ad allora quasi ineludibile, dettata dall'importanza del Ministero delle Finanze [..] (MEF). Di seguito si espone uno schema delle funzioni assunte nel tempo dal DPS che vengono analizzate nel prosieguo e nel FORUM nel loro complesso.

DPS_interf_012 Tabella 5 – Funzioni  e tematiche coordinate dal DPS

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Durante lo spostamento dal MEF al MISE, il nuovo Ministro Bersani ha sottolineato (bibl.7) che il DPS cambia di famiglia, ma mantiene le stesse finalità. Nella Relazione annuale 2006 presentata al Parlamento italiano si afferma che considerando tutti gli interventi compresi quelli comunitari, in termini quantitativi l’attività di investimento della Pubblica Amministrazione (P.A.) è pari a circa al 4,2 % del PIL italiano, e il testo continua ribadendo che l’efficacia della PA è determinante sia per i processi di innovazione dell’amministrazione stessa sia per il miglioramento delle infrastrutture e dei servizi offerti dall’operatore pubblico (bibl.8). Sicché un organismo atto al miglioramento delle funzioni della Pubblica Amministrazione (PA) non poteva che essere accolto con favore.

Dal punto di vista funzionale l’attività del DPS in questi anni può essere identificata in due principali segmenti di attività.

1) Il primo riguarda il ruolo di interfaccia per quanto riguarda l’attuazione dei finanziamenti comunitari dei Fondi strutturali Ob.1, alle tre scale ricordate. Ossia ripetiamo rispettivamente (1) con Bruxelles (1260/99 e 1083/06 (bibl. 5)) ; (2) con il Parlamento italiano e i Ministeri direttamente interessati dai PON; (3) e con le Regioni italiane (v. tab.5 sopra). Il primo tipo di interfaccia (scala di Bruxelles) risulta essenziale per il rispetto dei Regolamenti e decisioni UE; la seconda scala si confronta, con la realtà del parlamento; infatti il DPS coordina la trasparenza degli stanziamenti complessivi dello Stato e a tal fine elabora sia rapporti annuali sia un apposito collegato al Bilancio nazionale (bibl.6); infine la terza tipologia supporta logisticamente i governi regionali per facilitarne l'allocazione dei finanziamenti agli utenti finali.

2) Il secondo  attiene ad una funzione organizzativa quasi sistemica, per l’attuazione di norme e strumenti utili per consentire all’Amministrazione centrale di svolgere i propri compiti per l'incremento dello sviluppo. In particolar modo per facilitare e ordinare gli stanziamenti del bilancio tanto statale quanto comunitario verso le Amministrazioni periferiche (Regioni, Enti locali, ecc.) a favore delle aree sottoutilizzate (v. tab.6 sotto). Ci riferiamo alle tipologie di intervento previste dalla Legge 662 del 1996, conosciute come programmazione negoziata e che ruota anch'essa attorno alla razionalizzazione dei finanziamenti, che consideriamo in altre sezioni (vedi FAS). Nel complesso con tale strumentazione il DPS ha cercato di far convergere in un'unica politica, funzioni e richieste di efficienza proveniente da diversi settori dello Stato.

Lo schema che segue (v. tav. 7) illustra le tre funzioni principali del DPS riferite ai Fondi strutturali prioritariamente dell'Obiettivo 1 (2000-2006) e di quello della Convergenza (2007-2013) che, ricordiamo, hanno consumato e consumano circa l'80% dei finanziamenti. I tre tipi di interfaccia rispondo alle diverse funzioni istituzionali richieste.

Alla luce di valutare soprattutto le risultanze riferite ai Fondi strutturali, i due aspetti (finanziamenti comunitari e nazionali) non vanno confusi. Solo a partire dal 2006 nella legge finanziaria si è operato per modificare le previsioni nazionali del bilancio adeguandole alla periodizzazione settennale utilizzata dai Fondi strutturali. I principali argomenti delle funzioni del DPS indicati nello schema che precede (v. tav. 2 sopra ) sono chiariti nel prosieguo e in altre parti del presente sito. In sostanza per sostenere la scelta iniziale del MEF, volta a gestire i Fondi comunitari tramite uno specifico dipartimento cioè il DPS, si è costruito un ambiente amministrativo che favorisse tale finalità. In questo senso da un lato le spese per i Fondi strutturali sono riconducibili ai capitoli Fondi strutturali, mentra dall'altro le altre voci di spesa di provenienza nazionale, ossia dalle delibere del CIPE, rientrano nel comparto istituito nel 2003 chiamato Fondi  aggiunti nazionali (FAS – vedi sotto) (bibl.9). Questi ultimi al loro interno comprendono tanto strumenti di tipo generalista (per es. Legge 488/92), quanto strumenti di incentivazione all’imprenditorialità, all’autoimpiego e il credito di imposta ulteriore, per l’occupazione, nonché gli strumenti della cosiddetta programmazione negoziata della Legge 662/1996 ossia gli Accordi di Programma Quadro (APQ v. più avanti ). In sostanza in una logica sia di investimento sia di incentivazione.

Di eseguito esponiamo una sintesi dei progetti in vigore nel DPS-MISE, che può essere un modo efficace per fissare le attività del DPS in corso, e al contempo esporre un'esemplificazione delle sue funzioni. Inoltre ogni indicazione della tabella sottostante (tav.6) consente di raggiungere i materiali specifici per essere eventualmente considerati in dettaglio (clicca: Vai a ). Ii progetti sono ordinati, tra quelli direttamente connessi con i Fondi strutturali (la parte iniziale ) e gli altri indirettamente collegati con questa strumentazione comunitaria.

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2.0 ) – Progetti in corso del DPS - Esplicitazioni delle funzioni del Dipartimento

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QSN-2007 RAP_year QSOst_OB1 CPT_00 COLID D_CIPE CUP NUVAL_00 DB_Indic_reg biblio_DPS Pro_gemell SEnsi Pubb_DPS CONvegni_DPS
Tavola n. 6 Progetti in corso del DPS-MISE

PER COLLEGARSI ALLA DOCUMENTAZIONE RICHIAMATA NELLA TAVOLA PRECEDENTE CLICCARE su: Vai a

3.0)- Funzioni del DPS – Organizzazione dei lavori del Dipartimento

Le tre funzioni di interfaccia del DPS

DPS_004
 
Tabella 7 – Livelli delle funzioni DPS – Fondi strutturali
3.1) – Primo tipo di interfaccia:DPS e programmi italiani dei Fondi strutturali vs Bruxelles ruolo_DPS_01-014

I materiali e i ruoli, sostenuti dal DPS riguardano sia la realtà UE, sia quella nazionale divisa tra centrale e regionale. E' evidente che nell'ipotesi di ottenere un ordinamento delle sue attività, utile per possibili approfondimenti, la tripartizione in tre sclae è la più semplice. Illustrando il primo tipo di Interfaccia tra DPS e gli uffici della UE, il rapporto tra queste due entità, si esprime prioritariamente con il coordinamento assunto per la preparazione, approvazione dei materiali preventivi per ottenere i finanziamenti dei Fondi strutturali. Ossia il QCS Ob.1 per il ciclo 2000-2006 e il Quadro nazionale strategico (QSN-2007) in cui si indicano gli interventi previsti per i Fondi Strutturali che termineranno nel 2013 (2007-2013). Inoltre nei vari DPEF del Governo (bibl.10), realizzati con il contributo istituzionale anche dal DPS, si indicano i riferimenti essenziali e lo stadio di  sviluppo raggiunto dai Fondi strutturali tramite il PSM-QCS 2000-2006 e QSN 2007-2013. Per quanto riguarda le capacità di spesa si evidenziano le differenti fonti e entrate, distinguendo tra Fondi strutturali e Fondi aggiuntivi nazionali (FAS) stabiliti nei DPEF governativo. Il QSN-2007, è attento a non debordare dai limiti normativi imposti dal punto di vista amministrativo e istituzionale e afferma che: “i suoi lavori dipendono da un’istruttoria tecnico-amministrativa, e sono volti a tradurre tali indicazioni in indirizzi strategici e in alcuni indirizzi operativi per lo sviluppo del SUD.” I funzionari del DPS, inoltre, auspicando esplicitamente che il QSN-2007 divenga il riferimento centrale per lo sviluppo complessivo del Mezzogiorno, come in realtà è avvenuto, propongono delle innovazioni che potrebbero essere rilevanti. Infatti, si cerca di applicare ad uno strumento nato con finalità settoriali, volto ai Fondi strutturali comunitari, una funzione ordinaria e di impostazione complessiva. Ossia il piano chiamato programma QSN 2007 si trasforma in automatico da strumento particolare (utilizzo dei Fondi strutturali) a strumento generale (Sviluppo del Mezzogiorno) (bibl.11).

Siamo di fronte a due questioni di primaria importanza che risultano contradditorie.

- a) La prima riguarda lo stesso tipo di ambiguità, ricordato all'inizio di queste note. Far divenire il QSN 2007-2013 per le regioni Convergenza il piano di sviluppo del Mezzogiorno, forse non doveva essere proposto come una scelta meramente tecnica e/o autmatica. Ma così è stato (bibl.12).

– b) La seconda si riferisce alla situazione non risolta dell’approccio generale, in quanto tale, a questa regionalizzazione dell’Italia oggetto dell'obiettivo Convergenza 2007-2013 e presente anche nel ciclo precedente (2000-2006). Ossia il territorio di riferimento, cioè il Mezzogiorno, è difficilmente gestibile come un tutt'uno. Infatti, benché geograficamente individuabile, da un lato non è un territorio uniforme, e dall’altro è assai vasto. La popolazione residente, riguarda circa 20 milioni di persone pari, cioè, alla popolazione dell’Irlanda o dell’Australia oppure a circa tre volte quella dell’Austria. Come abbiamo indicato in altra sede (vedi rapporto strategico) la decisione di elaborare un unico PSM-QCS 2000-2006 ribadita dal QSN-2007-2013, nei modi piramidali e gerarchici in cui è stato articolato, avrebbe dovuto essere una scelta di tipo politico. Certo non era lecito proporla come una scelta di tecnica e competenza ministeriale. Inoltre la pianificazione dei Fondi strutturali territorializzati in tal modo, essendo percepita come una materia UE da gestire a livello del Ministero primo del MEF, poi del MISE, era destinata a mantere, proprio per questo tipo di approccio, un livello di intervento del Parlamento italiano al più integrativa (riguarda un Ministero e solo le regioni del SUD). In tal modo le stesse Regioni del Mezzogiorno avrebbero continuato ad essere destinatarie di ingenti finanziamenti con forti analogie con le modalità dell’intervento straordinario dei decenni passati. In quanto Regioni il Sud Italia, queste hanno ricevuto nel periodo 2000-2006 circa 100 miliardi di euro e lo stesso accadrà nel settennio in corso, nonostante le regioni del sud coinvolte siano diminuite da sei a quattro (vedi Fondi nazionali) (bibl.13). Questo combinato disposto, proietta sull'iter amministrativo dei Fondi strutturali una sorta di bonus amministrativo, perché dipendono da Bruxelles e seguono una procedura a sé stante, che la distingue per molti aspetti dalle pratiche ordinarie e straordinarie dello Stato italiano. La situazione è ancora più particolare se si considerano i Fondi di Bruxelles secondo la logica della partita di giro. In questo tipo di lettura i Fondi strutturali (Ob.1 e Ob.Convergenza), benché in realtà provengano dalle tasse pagate da tutte le Regioni d’Italia sono destinati e gestiti in maniera preponderante da una sola parte delle Regioni italiane, cioè a quelle del Mezzogiorno. Sicché in virtù di tale bonus amministrativo comunitario, seguono una procedura semplificata perché i finanziamenti provengono da Bruxelles, e sono diretti unicamente alla Regioni del sud, con buona pace di tutte le altre italiane, che in realtà sono destinatarie di quote non nulle, ma minime.

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3.1.1) – DPS e Autorità di Gestione (AdG)

Il DPS oltre a redigere i documenti necessari per l'attuazione dei Fondi strutturali UE ha svolto anche il ruolo di Autorità di gestione (AdG) del PSM-QCS 2000-2006 Ob.1 e dell’Ob.Convergenza 2007-2013, che rappresenta una funzione richiesta da Bruxelles (Regolamento 1260/99 e agg. succ. ). Inoltre tramite l’unità operativa UVER, che al tempo stesso dipende dal DPS ma mantiene anche uno status autonomo, lo stesso DPS di fatto, ha partecipato anche all’AdG per il PON-ATAS (2000-2006) ovvero al Programma di aiuto per le nuove incombenze tecniche ed amministrative richieste dai Fondi strutturali (bibl.14). Il ruolo di interfaccia e di garante dell’attuazione dei Fondi strutturali nel territorio italiano nei confronti di Bruxelles si manifesta da ultimo anche con la produzione di relazioni ufficiali o rapporti necessari per il controllo procedurale previsto dai Regolamenti per i Fondi (vedi Punto (C) Relazioni, tavola n.3).

Da ultimo, un’operazione di verifica complementare oltre a quelle citate, avviene con la realizzazione dei cosiddetti Complementi di programmazione (CdP), previsti dai regolamenti, che analizzano e rendicontano a consuntivo le Misure, cioè i progetti specifici finanziati dai Fondi, in vigore nelle loro specifiche fasi. Il nuovo QSN 2007 è previsto affronti innovativamente il problema della verifica dei risultati della Politica di coesione UE e quindi dei Fondi strutturali tramite la realizzazione innovativa di cosiddetti Rapporti strategici, che seguono in parallelo, nell’ordine, le verifiche di metà periodo e finali del QSN-2007 e dei vari PO ed in cui svolge un ruolo centrale, ancora il DPS.

La funzione di AdG si collega agli obblighi previsti nel Regolamento 1260/99 che si ripropongono anche per il successivo Reg. 1083/2006.

Il DPS presenta, ogni anno (31 Gennaio), un rapporto delle attività svolte nell’anno trascorso, che rappresentava un collegato previsto dalla legge istitutiva del DPEF (collegato di sessione) ed appartiene ai documenti di rito del Bilancio annuale dello Stato italiano. Il DPS nella sua veste di Autorità di gestione (Adg) del PSM-QCS 2000-2006, è deputato a presiedere all’attività di valutazione intermedia. In un primo tempo incarica a tal fine un valutatore indipendente e dopo un anno redige esso stesso l’aggiornamento del QCS, previsto dai Regolamenti dei Fondi strutturali, in uno specifico rapporto, che considera anche le conclusioni già raggiunte dal Valutatore Indipendente (per es. Vision & Value per il PSM-QCS (v. p.269- Rapporto strategico )). Per la fase 2007-2013 si dovrà attendere il 2011/2012 per poter considerare il primo rapporto di metà periodo. Il DPS, inoltre al fine di coordinare ed elaborare i dati di riferimento (Indicatori di contesto e indicatori statistici dei Fondi) per le Regioni, e per gli altri Ministeri svolge un’ampia attività editoriale e seminariale (quaderni, seminari convegni, rapporti internazionali, ecc.).

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3.2) – Secondo tipo di interfaccia DPS: Fondi strutturali vs Parlamento italiano e Pubblica Amministrazione (PA) DPS_02_016

Il DPS ha un mandato che abbraccia i fondi ordinari e straordinari. Ossia ha competenze volte alle aree sottoutilizzate italiane e in particolare dei Fondi strutturali UE. Infatti, la politica del Ministero dell’Economia (MEF) ha subordinato anche i Fondi strutturali all’attività complessiva della Pubblica amministrazione in Italia (PA). Il MISE non sembra voglia mutarla. In questo modo il controllo dei Fondi strutturali rientra nella verifica dell’efficacia degli interventi della PA in Italia. Tra la tempistica storica imposta dai Fondi strutturali e le attività del DPS-MEF per l’insieme della PA esistono delle evidenti coincidenze temporali. Nel 1999, infatti, si approva sia il Regolamento 1260/99 che interessa i Fondi della fase 2000-2006 sia la legge 144/1999 che istituisce i Nuclei di Valutazione (bibl.15). L’approntamento della rete dei Nuclei (NUVV) è successiva, divenendo operativa nel 2004. Ossia nello stesso momento in cui avveniva la verifica di metà periodo dei Fondi comunitari (2000-2006) (v. Valutazione). L’attenzione tra i due momenti (Fondi strutturali UE e Attività di valutazione del DPS.MEF (e/o DPS-MISE) non cerca di dimostrare alcuna primogenitura, ma sottolinea l’evidente e sinergico rapporto esistente tra le due programmazioni. Questa sinergia segue lo svolgersi dei Fondi UE e l’organizzazione delle Unità di valutazione (UVER e UVAL) all’interno del DPS.

3.2.1) Rapporto Strategico Nazionale 2009 (ciclo 2007-2013)

Il Rapporto strategico nazionale è stato prodotto nel 2009, come previsto dal Regolamento (CE) 1083/2006 all’art. 29. Infatti, ciascuno Stato membro, entro e non oltre la fine del 2009 e del 2011, doveva presentare un rapporto sintetico (Rapporto Strategico Nazionale) contenente informazioni sul contributo dei programmi cofinanziati dai Fondi nel proprio paese, raggiunti sino a quel momento.

Questo, infatti, ha risposto alle richieste dei Regolamenti e della Commissione comunitaria, in forma istituzionale, tramite l’organizzazione dei suoi uffici costituendo appositi Servizi e Unità operative, tra cui l’UVER e l’UVAL. Lo schema che segue (v. tav. 8) evidenzia i primi momenti istituzionali adottati dal DPS per il controllo dell’efficacia degli interventi finanziati per i Fondi e per i finanziamenti nazionali, confluiti successivamente (2003) nel comparto complementare e semplificante chiamato FAS. Le parti ombreggiate nella figura che segue (tav. 8), riguardano i Fondi strutturali.

Gli altri settori appartengono alla conduzione nazionale delle aree sottoutilizzate. Ad esempio le voci relative ai fondi derivanti della legge 488/92 nonché le somme che il Cipe ha destinato per il progetto Completamento (3.500 Mld. Lire) per opere pubbliche incomplete e ancora valide, rientrano nelle attività abbinate al Fondo aree sotto-utilizzate (FAS) istituito ripetiamo, nel 2003 (bibl.16).

DPS-pre-fas_018 Tabella 8  – Evoluzione Nuclei di efficacia all’interno del Ministero dell’Economia

La molteplicità dei finanziamenti corrisposti dalle Amministrazioni centrali verso le Amministrazioni pubbliche periferiche (Regioni, Enti locali, ecc.) da un lato sono numericamente rilevanti e dall’altro si sovrappongono, progressivamente, anno dopo anno. Per corrispondere la necessaria governabilità di questi finanziamenti è intervenuta la cosiddetta programmazione negoziata tramite la Legge 662 del 1996 (bibl.16). Questa ha prodotto a sua volta delle nuove tipologie di contratti tra cui gli Accordi di programma quadro (APQ) che dipendono dalle Intese istituzionale di programma (IIP) stipulate tra i Ministeri e le singole regioni. L’Attività FAS, ossia i finanziamenti nazionali per le aree sottoutilizzate si avvale e sostiene questi strumenti, che si integrano di fatto con il capitolo dei Fondi strutturali. La valutazione ex-post dei Fondi prevista da entrambi i Regolamenti dei due ultimi cicli 1260/99 e 1083/2006 dovrà realizzarsi alla fine delle rispettive fasi: per il 2000-2006, nel 2008; e per il 2007-2013 nel 2015.

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3.3) -Terzo tipo di interfaccia DPS: Fondi strutturali  Vs Regioni italiane DPS_03-020

Le Regioni italiane, nell’intenzione di accedere ai finanziamenti dei Fondi strutturali, devono seguire una specifica programmazione le cui regole sono dettate fiscalmente da Bruxelles. In questo modo si garantisce una comunanza nei comportamenti di tutti i paesi UE che devono uniformarsi a una nuova dimensione di gestione territoriale a vari livelli (moneta unica UE, abbattimento delle dogane, libertà di movimento di merci e persone, specifiche Direttive, ecc.) sintetizzabile nella dimensione della nuova geografia comunitaria della UE-27 (vedi FAQ). Soprattutto per la regola amministrativa dell’N+2, ovvero il rischio di dover restituire in forma automatica le cifre inizialmente ricevute in caso di incoerenze nelle procedure o nei tempi di pagamento ha provocato molte preoccupazioni (bibl. 17). L’organo istituzionale preposto alle soluzioni di queste difficoltà è il DPS sito in Roma con i suoi uffici e unità operative. Il programma PSM-QCS 2000-2006 Ob.1 utilizzato per istruire la richiesta dei finanziamenti a Bruxelles e necessario per ricevere il nulla osta ai finanziamenti conteneva anche i rispettivi programmi ragionali (7-POR + 7-PON). Questi sono stati prodotti con un lavoro di concertazione a molti livelli tra le Regioni e il DPS.

Un’attività complessa come quella che stiamo delineando per il DPS non può escludere anche studi particolari con specifiche Linee guida nonché valutazioni statistiche  in collaborazione con l’ISTAT, di cui riferiamo in altre sezioni del sito (v. Attività UVAL). Le indicazioni manualistiche e le banche dati via WEB sono una conseguenza inevitabile quando un’istituzione come il DPS (MEF e MISE), diventa il riferimento dei rappresentati di circa venti milioni di abitanti, che sviluppano una pianificazione che si autogenera ciclicamente. La complessità del materiale in oggetto, i ritmi da sostenere e la trasparenza dei controlli da garantire con sistematicità sono funzioni cui il DPS deve sovraintendere, con scadenze prevedibili almeno di sette anni in sette anni, ossia per ciascun ciclo.

3.3.1 ) Il DPS è sede delle Unità operative: UVAL e UVER

L’UVAL e UVER sono due nuclei operativi del DPS di una cinquantina di addetti il primo e una trentina il secondo con il compito di eseguire le verifiche anche empiriche sul campo. Questi devono produrre i rapporti per supportare tecnicamente sia il comparto dei Fondi strutturali (Autorità di Gestione (AdG), Comitati di Sorveglianza, ecc.), sia le incombenze per l’attività degli interventi nazionali per le aree sottoutilizzate scisse dai contributi comunitari. Il DPS sottolinea che le due unità sono concepite diversamente da un gruppo ispettivo di tipo ministeriale e, dall’anno della costituzione dell’Unità di valutazione degli investimenti pubblici (UVAL -1998) hanno un rapporto privilegiato con lo svolgersi dei Fondi Strutturali e le Regioni interessate. L’UVAL e l’UVER vengono analizzati anche in altre sezioni del presente FORUM. Il DPS inoltre per facilitare l’attuazione dei Fondi strutturali in Italia, deve coerentemente con le sue funzioni di controllo, produrre appositi rapporti analitici.

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(4) Gli Accordi di programma quadro (APQ)

Come abbiamo ricordato nelle note che precedono, il DPS promuove una programmazione combinata. In altri termini da un lato concentrata verso gli aiuti comunitari (Fondi strutturali) e dall'altro proiettata sugli investimenti pubblici nazionali, più in generale. Una parte del complesso di questi finanziamenti che rientrano nelle tipologie ordinarie e straordinarie, sono anche utilizzati come incentivi tramite il Fondo governativo per le Aree Sottoutilizzate (FAS vedi sotto) e la loro attuazione. Questo si può realizzare tramite gli strumenti normativi e di programmazione economica, chiamate Intese Istituzionali di Programma (IIP), sottoscritte tra Stato e Regioni, e i connessi Accordi di Programma Quadro (APQ) in cui queste IIP si articolano (Legge 662 del 1996 (bibl.16). Il DPS in ragione della complessità di queste sue finalità, svolge anche una funzione di supporto informativa volta ad offrire analisi delle tendenze economiche territoriali e dei flussi finanziari per lo sviluppo, contribuendo all’elaborazione dei documenti economici autonomi e programmatici per il Governo. L'attività indicata nelle note che precedono come Pubblicazioni e Convegni nell'attività del DPS (vedi tav. 3). Il DPS sempre in questa attività informativa e di banca dati del settore, svolge inoltre valutazioni degli investimenti di Amministrazioni e soggetti che operano con finanziamenti pubblici e ne verifica l’attuazione. Questi argomenti sono trattati anche in altre sezioni (vedi).

(5) Progetti integrati territoriali (PIT)

(vedi sezione interna del presente sito)

Banca Dati RETENUVV

La spiegazione di cosa si debba intendere per Programmi di integrazione territoriale (PIT) si ritrova nel PSM del 1999. In esso si precisa che il Progetto integrato non è un nuovo strumento ma un modo di operare che si affianca ad Assi e Misure (PSM-QCS 2004 par. 3.10 e 6.4.7). Per tale motivo, il DPS sottolinea che i PIT sono un atto integrativo e non aggiuntivo prodotto nei lavori dei POR. In caso contrario avrebbero debordato dalle indicazioni dei Regolamenti per i Fondi strutturali. Tuttavia in ragione dell'importanza che hanno acquisto dal momento della loro attivazione, avvenuta nel ciclo 2000-2006, che ha raggiunto una quota di spesa minima di circa sei miliardi di euro, rivestono una presenza tuttaltro che marginale e rientra nell'attività di coordinamento del DPS (bibl.18).

Le Regioni responsabili dei POR, a fronte della necessità di coordinare i piani-programma cioè i POR, che si avvalgono dell'aiuto dal DPS con informazioni e utilizzando finanziamenti plurimi, di volta in volta collegati all’intervento in esame, sembrano aver trovato nello strumento di pianificazione, chiamato: Programmi di integrazione territoriale (PIT), una soluzione adatta alle proprie esigenze. Ciò è stato valido per esempio per quanto riguarda i diversi tipi di finanziamenti concessi alle Regioni (fondi comunitari e nazionali (straordinari e/o ordinari per le aree depresse). Questi finanziamenti imponevano una regia di particolare efficienza, soprattutto a fronte dei vincoli della regola comunitaia e innovativa introdotta nel 2000, detta dell’N+2 (vedi) (bibl.17), che penalizzava drasticamente l’allungamento dei tempi fino a giungere anche a sanzioni con la possibile restituzione dei finanziamenti già ricevuti. I PIT si sono proposti come strumenti in grado di risolvere questi problemi, e per tale motivo meritano un'attenzione forse superiore di quanto non si sia fatto in generale. Inoltre anche la loro diffusione, quasi a pioggia, è di per sé significativa. A posteriori si può affermare che il 12 per cento circa del totale dei finanziamenti impegnati per i Fondi strutturali (2000-2006) sono stati destinati ai PIT e in alcuni casi la percentuale aumenta ancor più (v. dati sezione PIT). In sostanza i PIT partecipano alla sforzo progettuale dei POR di riabilitare il tessuto socio-economico e ambientale di ogni Regione integrandosi con le specifiche Misure e le rispettive Azioni. I POR possono essere anche assunti come la coesione tra le funzioni proprie delle Misure con quelle assunte dai PIT. Lo schema seguente ribadisce il concetto. Ossia i POR possono essere concepiti come l'unione di Misure e PIT e così facendo si ribadisce l'importanza in particolare dei PIT.

PIT_01 Tavola n. 9 – PIT e Misure, costituiscono i POR

I PO e i POR sono la base dei programmi a vari livelli dei Fondi strutturali. I loro testi i seguono tutti il medesimo schema redazionale e concettuale, indicato dai Regolamenti UE, i cui principi valgono per tutte le Regioni europee. In particolare le prime tre sezioni espongono la situazione regionale dal punto di vista socioeconomico con riferimenti in senso aggiuntivo di tipo ambientale e dell’esperienza delle fasi pregresse dei fondi cui gli specifici programmi si collegano. L’indicazione delle strategie e dei programmi operativi (Misure e azioni), nonché la distribuzione delle quote dei finanziamenti con le scadenze prioritarie (punti 4.0 e 5.0) costituiscono la parte centrale dei PO (POR, PON, ecc.). Le ultime sezioni del POR, espongono i riferimenti per dimostrare il rispetto dei principi dei Regolamenti (partenariato; sostenibilità; pari opportunità; ecc.), che concludono il programma (punto 6.0). I Programmi operativi regionali (POR) hanno il compito di disegnare un quadro programmatico delle strategie e degli interventi previsti per ciascun territorio, che sono ordinati tramite le categorie degli Assi e relative Misure.

I PIT si pongono in senso tecnico e fiscale come una modalità attuativa dei POR.

Pit-por_002Tuttavia in rapporto alla complessità espressa dai PIT, questi manifestano anche altri aspetti, a nostro avviso, forse non ancora completamente considerati. Certamente sono diventati uno strumento per aumentare e completare l’utilizzo delle entrate comunitarie impegnate con i Fondi strutturali. Le quote dei PIT si sommano alle precedenti richieste derivanti dalle Misure ovvero i progetti da finanziare. La tavola che segue (v. tav. 10) indica la mappa e il prospetto con riferimento alla fine del 2004 dei PIT distinti tra quelli esplicitamente connessi con i POR e gli altri PIT approvati e finanziati. La parola d’ordine è quella di creare sinergie negli strumenti di pianificazione e governo del territorio.

PIT_IT_012Tabella 10 – Progetti integrati territoriali (PIT) PIT nei POR Ob.1 al 31 dicembre 2004 (anno dell’allargamento alla UE-25) e mappa dei PITper le regioni dell'Ob.1 (fonte UVER)

Tra i fatti che sono stati sottovalutati, si pone la constatazione che contrariamente a quanto sostenuto dal MEF e dal MISE, tramite il DPS, la progettazione integrata dei PIT, di fatto rivaluta l'importanza e pone in enfasi il dato del territorio. In questo si avvicina alle caratteristiche tipiche dei piani territoriali che sono attenti sia all’area di pertinenza sia alle funzioni prioritarie da sostenere, indicando quelle collaterali (vedi relazione F. Barca bibl.6). Il discorso sui PIT continua più in dettaglio nella sezione del presente FORUM, che li analizza in dettaglio (Vai a ).

Di seguito esponiamo gli ultimi dati disponibili tratti dalla Banca dati della ReteNUVV, che opera all'interno del DPS (bibl.19).

PIT_NUVV_01
Tavola 11- Dati Progetti Integrati Territoriale

I PIT sono iniziati nel ciclo 2000-2006, e da allora sono in corso essendo stati finanziati. Tuttavia sia quelli approvati ma non ancora attivati (in media circa il 50%) sia quelli in corso, per ora nessuno è giunto al termine. Le informazioni presenti nel sito della Rete NUVV non chiariscono sino a ché punto e per quanto ancora, questi possano mantenere lo status di essere, per così dire, in progress. Si veda la Banca dati RETENUVAL 2011, on line (bibl.20).

--> Coloro che avessere informazioni di prima mano o del proprio territorio, riferite ai PIT, o anche foto, sono pregati dI contattarci(vedi Mail).

 6) Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS) 2007-2013

(vedi sezione interna al presente sito)

Il Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS) (vedi sezione), è lo strumento generale di governo e di sviluppo della nuova politica regionale nazionale per la realizzazione di interventi nelle aree sottoutilizzate, che di fatto si sovrappone alle regioni dell'Obiettivo Convergenza, dei Fondi strutturali (2007-2013). In tal modo le due tipologie di fondi (comunitari e governativi) si compenetrano, producendo l'ammontare complessivo di circa 100 miliardi di euro sia per il ciclo 2000-2006 sia per quello in corso 2007-2013 cui si fa riferimento quando siparla della disponibilità dei Fondi strutturali. I FAS vengono distribuiti anche nelle Regioni (Nord- Centro Italia) interessate dall'Obiettivo Competitività [..] e quindi in questo caso si sovrappongono tra loro, ma per importi complessivi decisamente minori [(art 61, comma 1, della Legge Finanziaria 2003 (L. 27 dicembre 2002 n. 289) modificato con la legge 296/06 (Legge finanziaria 2007)]. (Vedi grafico tav. 12). Come abbiamo chiarito in altre sezioni (v. FAQ) i Fondi FAS si aggiungono a quelli dei Fondi strutturali, costituendo l'importo totale a disposizione delle Regioni seguendo la scalarità che contraddistingue ognuna di loro. (vedi come si forma il budget a disposizione dei Fondi strutturali).

  • Di seguito si espone uno schema (f. CIPE) delle ripartizioni dei fondi FAS. A sinistra vi sono i dati per i PO nazionali e regionali con il totale a disposizione per il periodo 2007-2013 pari a 63 miliardi e 272 milioni di euro; a destra, dell'immagine, sono esposti i dati della ripartizione risorse FAS per le Regioni del Mezzogiorno (tot. € 53 miliardi e 781 milioni) e il resto d'Italia (tot. € 9 miliardi e 491 milioni). La disparita dei finanziamenti, ora ricordata, risulta evidente: circa 54 miliardi al Sud e circa 10 miliardo al resto delle Regioni italiane.
Fas_corr Tav. 12 – Risorse FAS e Fondi strutturali

Con il periodo di programmazione 2007-2013 le modalità di finanziamento del Fondo Aree Sottoutilizzate e di governance degli Accordi di programma quadro (APQ) sono state ulteriormente innovate, al fine di creare un sistema unitario di gestione delle risorse aggiuntive nazionali (FAS e Fondi strutturali). Nel nuovo ciclo di programmazione 2007/2013, il FAS finanzia i Programmi attuativi – nazionali (PON), regionali (POR) ed interregionali (POIN) – all'interno dei quali sono posizionate alcune misure la cui attuazione richiede il ricorso allo strumento dell'Accordo di programma Quadro (APQ) sopra ricordato.

Gli elementi di distinzione i tra il ciclo 2000/2006 e quello successivo ( 2007/2013) riguarda la catteristica che la parte del FAS destinato alle Regioni non necessariamente deve essere programmata in APQ ma nello strumento rientrano solo gli interventi che, finanziati anche dal FAS, richiedano la cooperazione interistituzionale tra più Amministrazioni.

Con la Delibera CIPE n. 174 del 22 dicembre 2006 è stato approvato il Quadro Strategico Nazionale (2007-2013). La Commissione europea con Decisione del 13 luglio 2007 ha preso atto della strategia nazionale e dei temi prioritari del QSN proposti dal DPS oggetto iniziale di queste note.

La Delibera CIPE n. 166 del 21 dicembre 2007 recante "Attuazione del QSN 2007-2013 e programmazione del Fondo Aree Sottoutilizzate" ha successivamente provveduto al riparto delle risorse FAS per macroarea e per Programmi per l'intero arco temporale in oggetto.

Tale atto, come modificato con la successiva Delibera CIPE n. 1 del 6 marzo 2009, ha inoltre disciplinato le nuove regole di governance. Ricordiamo che nel QSN 2007-2013, che è ritenuto un atto sufficiente per dare avvio alla programmazione, sono contenuti rispettivamente : (a) i riferimenti di principio, (b) le regole da rispettare e sopratutto (c) gli importi dei Fondi strutturali. Tuttavia mancano quasi completamente i riferimenti sito-specifici ai territori che dovranno essere la destinazione di tali finanziamenti compenetrati con FAS. Questo a parziale dimostrazione che tale atteggiamento precisa abbastanza puntualmente le regole della distribuzione dei finanziamenti, ma lascia ad un momento successivo la precisazione di quanto compete ai vincoli di tipo territoriale. In questo modo si stabilisce una scalarità di metodi di approccio alla definizione delle infrastrutture necessarie per aumentare la produzione del PIL delle Regioni. In altri termini la priorità è data ad un approccio amministrativo/economico, ponendo in una fase successiva la specificità del territorio. Ossia la programmazione economica, presiede anche la pianificazione del territorio. In qualche modo questi argomenti cono contestuali alle critiche di F.Barca e del suo rapporto voluto dal Commissario europeo (vedi bibl. 6 - F.Barca).


Riferimenti bibliografici

(1) – Costituzione italiana Art.119 [omissis]  3° paragrafo: “La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.”  [omissis].
(2) – Dai documenti DPS vengono indicate come: aree sottoutilizzate che succede alla precedente formulazione  di aree depresse. Decreto Ministeriale di riforma per del Dipartimento per Politiche di sviluppo  19 gennaio 2006.
(3) – Il Finanziamento per la ricostruzione dell’Irpinia,  oggetto di due commissioni parlamentari, equivale a circa a 1/5 (50.000 miliardi di lire) degli stanziamenti per l’Ob.1 nel settennio 2000-2006 (200.000 miliardi di lire pari a 100 miliardi di euro) .
(4) L’elenco dei componenti è riportato nei rapporti con le ore lavorative da questi prodotte per l’attività di verifica. L’UVER ha iniziato con un  Gruppo di 15 esperti (1980)  la cui attività era diretta ad accertare l’effettiva realizzazione dei programmi di investimenti pubblici e assume nel tempo diverse denominazioni (Gruppo di esperti, Gruppo ispettivo, ecc.) con funzioni riguardanti il controllo degli investimenti nella P.A. Nel 1997 con l’accorpamento dei Ministeri del Tesoro e del Bilancio viene istituito il Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (UVER), che unifica quelli precedenti e lo colloca non più alle dipendenze dell’autorità politica ma di quella incaricata del processo di finanziamento e di attuazione dei progetti di investimenti pubblici, ovvero del Capo del Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione.
(5) – Abbiamo già ricordato delle analogie presenti nella metodologia US (Governement Performance and Result ACT (GPRA) 1993) codificate nella normativa  volte all’efficienza dei lavori della macchina amministrativa pubblica, e quanto stabilito dal Regolamento 1260/1999 dei Fondi poco tempo dopo. L’istituzione del DPS volto al  miglioramento dell’efficienza amministrativa, sembra muoversi nella stessa direzione. Il riferimento è di tipo sia cronologico, sia per il merito delle operazioni che animerà la sua attività. La legge italiana n.144/1999 crea le unità tecniche di supporto alla programmazione, alla valutazione e al monitoraggio degli investimenti pubblici (art.1) in seno alle amministrazioni centrali e regionali, al fine di migliorare e dare maggiore qualità ed efficienza al processo di programmazione degli investimenti pubblici.
(6) – Relazione del Capo Dipartimento  (DPS) F.Barca (2004) (vedi).
(7) – Ministro P. Bersani ha dichiarato che il DPS:”Cambia famiglia, ma non la missione che è, e resta, quella di sostenere la crescita econo­mica delle aree in maggior affanno e meno competitive del nostro Paese”. (SUD- NEWS – Anno IV, N.33, Luglio 2006 – (Rif. p.4).
(8) -Il PIL italiano nel 2006 si aggira attorno ai 1.600 MLD di euro, che è di poco superiore al debito Pubblico (fonte: Comunicazione alla Commissione del Senato per al finanziaria 2007 del Ministro delle Finanze Padoa Schioppa).
(9) – Vice Ministro On. Gianfranco Micciché – Relazione presentata al Parlamento il 31 Gennaio 2004.
(10) DPEF 2004-2007- Crescita del Mezzogiorno rispetto all’Italia – Obiettivi programmatici. (Rif. p. 36) – IV.3.2 Il Quadro Comunitario di Sostegno (Rif. p. 94).
(11) – Nel ciclo 2007-2013 e nel QSN relativo gli Assi sono stati trasformati in quattro aree strategiche suddivise in dieci priorità.
(12) – Il QSN-2007 deve divenire il  polo di riferimento per lo  sviluppo del Mezzogiorno. Relazione 2005 DPS al Parlamento italiano. Il Rapporto Orientamenti del PSM specifica inoltre che dai rapporti interinali sono emersi circa 79 obiettivi di tipo strategico e 50 di questi sono stati accolti nel rapporto e esposti in Appendice (rif. p.43 del PSM-Orientamenti).
(12) – Quadro strategico nazionale (QSN) – Documento Strategico Mezzogiorno  Linee per un nuovo programma Mezzogiorno 2007-2013 – Roma Dicembre 2005  (in totale pp.100.)
(13) – Reg. 1260/1999 (2000-2006) e Regolamento 1083/2006 , Regolamento 1228/2006 (2007-2013).
(14) – Legge 17 maggio 1999, n. 144 – Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL [..]. Pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 118 del 22 maggio 1999 – Supplemento Ordinario n. 99 (pp.44 in totale e 72 articoli). (Art.1 Costituzione di unità tecniche di supporto alla programmazione, alla valutazione e al monitoraggio degli investimenti pubblici).
(15) – Comitato tecnico paritetico: Nuclei di valutazione e verifica degli  di investimenti pubblici (NUVV) Legge 144 del 1999 – Stato di attuazione della rete NUVV – Rapporto conclusivo – Marzo 2003 (Rif. p.8) – L’ultimo capoverso indica i Fondi attribuiti con la distribuzione dal 1999 al 2003 – – In totale oltre 50 Milioni di euro.
(15bis) – Il CIPE ha destinato (v. Relazioni (Cfr. III Rapporto), nel 1998 la somma di 3.500 miliardi, derivanti dalle risorse per le aree depresse, a investimenti per il completamento di opere pubbliche incomplete e ancora valide. Le opere sono state individuate in parte fra quelle già commissariate, in parte secondo una nuova graduatoria basata su parametri quantitativi di funzionalità e di fruibilità. La verifica sull’attuazione delle opere è stata affidata all’UVER.
(16) – Quadro strategico nazionale (QSN) (cit) (p.44 e p.46) – Gli artt. 60 e 61 della legge finanziaria 2003 hanno unificato tutte le risorse aggiuntive nazionali per le politiche regionali di competenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero delle Attività Produttive in due Fondi collegati per le aree in ritardo di sviluppo (affidati al CIPE nella gestione), da considerarsi come un unico “Fondo per le aree sottoutilizzate” (FAS) – Fonte: Sezione di Controllo per gli affari comunitari ed internazionali – 2006 – Relazione Corte dei Conti -2006 Roma (pp.297) (citaz. p.40).
(17) – La regola dell’N + 2 in caso di non rispetto degli accordi assunti nel QCS  impone la restituzione delle quote ricevute.
(18) – V. – Regolamento 1260/1999. Oltre all'autorità di gestione, gli Stati membri creano un Comitato di sorveglianza (Monitoring committees) per ciascun programma (PO) con la  funzione  di accertare la qualità e l'efficacia dell'attuazione dell'intervento. Il comitato di sorveglianza è un organo privilegiato di contatto con la Commissione europea – che partecipa ai suoi lavori a titolo consultivo – ed è quindi garante del buono svolgimento della programmazione – Regolamento n. 1260/1999 (art.35, par. 3) (Fonte (Riel.) (v. http://ec.europa-. eu/regional_policy/funds/prord/).
(19) – Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (UVER) – Unità di valutazione degli investimenti pubblici (UVAL) – La disciplina del Nucleo tecnico di valutazione e verifica degli investimenti pubblici è stata completamente ridisegnata dal D.lgs. n. 430 del 1997 e dal successivo D.P.R. n. 38 del 1998, che hanno previsto la soppressione dei due Nuclei precedentemente esistenti (Nucleo di valutazione degli investimenti pubblici e Nucleo ispettivo per la verifica degli investimenti pubblici) e l’accorpamento nel Nucleo oggi esistente (D.M. 8-6-1999 :“Riassetto organizzativo dei Dipartimenti del Ministero del Tesoro [..]”) (fonteRrapporto UVER-UVAL 2003 p.IX)).
(20) – Se si considera i finanziamenti dei POR Ob.1 2000-2006 pari a circa 40/50 miliardi di euro, i PIT si aggirano sul 15-20% dei finanziamenti totali, e in considerazione delle quote  realmente spese, e non quindi solo impegnate,  possono giungere anche a superare il 27% come nel caso del POR Campania.

Il ruolo a favore e contro la legge 488/92 è dibattuta all’interno dei PON Sviluppo locale e PON Sicurezza ).

Comitato tecnico paritetico: Nuclei di valutazione e verifica degli  investimenti pubblici (NUVV) Legge 144 del 1999 – Stato di attuazione della rete NUVV – Rapporto conclusivo – Marzo 2003 (Rif. p.8) – L’ultimo capoverso indica i Fondi attribuiti con la distribuzione dal 1999 al 2003 – – In totale oltre 50 Milioni di euro.

Il ruolo a favore e contro la legge 488/92 è dibattuta all’interno dei PON Sviluppo locale e PON Sicurezza ).

V. – Regolamento 1260/1999. Oltre all'autorità di gestione, gli Stati membri creano un Comitato di sorveglianza (Monitoring committees) per ciascun programma (PO) con la  funzione  di accertare la qualità e l'efficacia dell'attuazione dell'intervento. Il comitato di sorveglianza è un organo privilegiato di contatto con la Commissione europea – che partecipa ai suoi lavori a titolo consultivo – ed è quindi garante del buono svolgimento della programmazione – Regolamento n. 1260/1999 (art.35, par. 3) (Fonte (Riel.) (v. http://ec.europa-. eu/regional_policy/funds/prord/).

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1.1 – Unione EUROPEA (UE)

1.1 – Unione europea

Evoluzione dei Fondi strutturali e costruzione della Comunità Europea

Sommario della Sezione:

  • 1.0) – Premessa
  • 2.0) – Trattato di Maastricht
  • - Obiettivi -Struttura- Istituzioni , Unione Europea — Politiche
  • 3.0) – Modifiche apportate al trattato di Maastricht (1993)
  • -  Trattato di Amsterdam (1997)
  • - Trattato di Nizza (2003)
  • -Trattado d  Lisbona (2007)
  • Video critici: Farage (2007), Barnard (2013) e Repubblica Ceca (2009)

Stonehenge-0okFigura 1.1.1  – Antiche presenze di popolazioni sul suolo europeo

1.0) PREMESSA

La costruzione della UE e i Fondi strutturali, possono essere intesi come due facce della stessa realtà. Infatti la costruzione storica dell'Unione Europea sin dalle sue origini, nell'intenzione di aumentare il benessere dei propri territori, ha sempre inteso i Fondi strutturali come uno dei principali strumenti per raggiungere tali fini. Approfondendo, inoltre, i temi dei Fondi strutturali, ci rende conto delle loro complessità che sono invero proporzionali alla dimensione gigante dei loro finanziamenti. Le azioni della UE e dei Fondi strutturali procedono tipicamente tramite Direttive, Regolamenti e Decisioni, esplicitamente collegati ai vari Trattati. Queste procedure sono attraversate dal metodo forse egemone per ora adottato dalla UE, che è quello di procedere con molta cautela, ossia l'Europa dei piccoli passi. Sicché ad un documento ne segue uno successivo che corregge o integra il primo, e così via, benché ciò provochi un oggettivo allungamento dei tempi. A tale proposito è celebre la dichiarazione di R. Schuman (1950):

L'Europa non potrà farsi in un una sola volta, né sarà costruita tutta insieme; essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto. L'unione delle nazioni esige l'eliminazione del contrasto secolare tra la Francia e la Germania: l'azione intrapresa deve concernere in prima linea la Francia e la Germania (9 maggio 1950). 

I Fondi strutturali procedono allo stesso modo, benché la valutazione dei risultati finali non può essere costantemente rimandata o eliminata, e in realtà è un'area problematica che presenta dubbi e molte ombre.

Lo schema, seguente, indica le principali tappe che hanno caratterizzato lo sviluppo della UE. Come si può notare lo schema ribadisce che il movimento dei Fondi strutturali, corre parallelo a tutta l'evoluzione dell'Integrazione europea.

Figura 1.1.2 -Principali tappe dell'integrazione europea

UE-SCHEM-1957-2020-24

In questo contesto assai problematico e in particolare nella costruzione dell'idea della UE politica si pongono quattro punti nodali, che sono indicati come Trattati. Di seguito sono indicati in sintesi i loro tratti salienti. Questi sono:

  •  Trattato Maastricht (1992-3);
  •  Trattato di Amsterdam (1997);
  •  Trattato di Nizza (2001);
  •  Trattato di Lisbona (2007).

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2.0) – TRATTATO DI MAASTRICHT  (Scheda informativa v. bibliografia in basso)

Il trattato sull'Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, è entrato in vigore il 1º novembre 1993.
Il Consiglio europeo di Hannover dei giorni 27 e 28 giugno 1988 ha affidato a un gruppo di esperti, presieduto da Jacques Delors, il compito di preparare una relazione che proponesse le tappe concrete verso l'unione economica. Sulla base di un promemoria belga sul rilancio istituzionale e di un'iniziativa franco-tedesca che invitava gli Stati membri a prendere in esame la possibilità di accelerare la costruzione politica dell'Europa, il Consiglio europeo di Dublino del 28 aprile 1990 ha deciso di valutare la necessità di modificare il trattato CE per avanzare verso l'integrazione europea.
È stato infine il Consiglio europeo di Roma dei giorni 14 e 15 dicembre 1990 ad aprire le due conferenze intergovernative, i cui lavori sono culminati un anno dopo nel vertice di Maastricht dei giorni 9 e 10 dicembre 1991.OBIETTIVICon il trattato di Maastricht, si supera l'obiettivo economico originale della Comunità – ossia la realizzazione di un mercato comune – e si afferma la vocazione politica.In tale ambito, il trattato Maastricht consegue cinque obiettivi essenziali:
  • rafforzare la legittimità democratica delle istituzioni;
  • rendere più efficaci le istituzioni;
  • instaurare un'unione economica e monetaria;
  • sviluppare la dimensione sociale della Comunità;
  • istituire una politica estera e di sicurezza comune.
 2.1) – STRUTTURA

Il Trattato ha una struttura complessa, espresso in circa mille pagine. Il preambolo è seguito da sette titoli. Il Titolo I contiene le disposizioni comuni alle Comunità, alla politica esterna comune e alla cooperazione giudiziaria. Il Titolo II contiene le disposizioni che modificano il trattato CEE e i Titoli III e IV modificano rispettivamente i trattati CECA e CEEA. Il Titolo V introduce le disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC). Il Titolo VI contiene le disposizioni relative alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (JAI). Le disposizioni finali figurano al Titolo VII.UNIONE EUROPEA Il trattato di Maastricht crea l'Unione Europea, costituita da tre pilastri: le Comunità europee, la politica estera e di sicurezza comune, nonché la cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in materia penale.Il primo pilastro è costituito dalla Comunità europea, dalla Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA) e dall' Euratom e riguarda i settori in cui gli Stati membri esercitano congiuntamente la propria sovranità attraverso le istituzioni comunitarie. Vi si applica il cosiddetto processo del metodo comunitario, ossia proposta della Commissione europea, adozione da parte del Consiglio e del Parlamento europeo e controllo del rispetto del diritto comunitario da parte della Corte di giustizia.Il secondo pilastro instaura la Politica estera e di sicurezza comune (PESC) prevista al titolo V del trattato sull'Unione europea. Esso sostituisce le disposizioni contenute nell'Atto unico europeo e consente agli Stati membri di avviare azioni comuni in materia di politica estera. Tale pilastro prevede un processo decisionale intergovernativo, che fa ampiamente ricorso all'unanimità. La Commissione e il Parlamento svolgono un ruolo modesto e tale settore non rientra nella giurisdizione della Corte di giustizia.Il terzo pilastro riguarda la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (JAI), prevista al titolo VI del trattato sull'Unione europea. L'Unione deve svolgere un'azione congiunta per offrire ai cittadini un livello elevato di protezione in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Anche in questo caso il processo decisionale è intergovernativo.

2.2) ISTITUZIONI

Sulla scia dell'Atto unico europeo, il ruolo del Parlamento europeo viene ulteriormente potenziato dal trattato di Maastricht. Il trattato crea una nuova procedura di codecisione, che consente(fonte Wikipedia) al Parlamento europeo di adottare atti insieme al Consiglio. Questa procedura comporta maggiori contatti tra il Parlamento e il Consiglio per giungere a un accordo. Per quanto riguarda la Commissione, la durata del suo mandato passa da quattro a cinque anni per uniformarsi a quella del Parlamento europeo.Come l'Atto unico, questo trattato potenzia il ricorso al voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio per la maggior parte delle decisioni contemplate dalla procedura di codecisione e per tutte le decisioni adottate secondo la procedura di cooperazione.Per riconoscere l'importanza della dimensione regionale, il trattato istituisce il Comitato delle regioni. Composto da rappresentanti degli enti regionali, esso ha carattere consultivo.

2.3) POLITICHE

Il trattato instaura politiche comunitarie in sei nuovi settori:

  • reti transeuropee;
  • politica industriale;
  • tutela dei consumatori;
  • istruzione e formazione professionale;
  • gioventù;
  • cultura.

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3.0) – MODIFICHE APPORTATE AL TRATTATO di MAASTRICHT del 1993
  • Trattato di Amsterdam (1997)

    Il trattato di Amsterdam permette di rafforzare i poteri dell'Unione attraverso la creazione di una politica comunitaria in materia di occupazione, il trasferimento sotto competenza comunitaria di alcune materie precedentemente disciplinate dalla cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni, le misure volte ad avvicinare l'Unione ai suoi cittadini, la possibilità di una più stretta cooperazione tra alcuni Stati membri (cooperazioni rafforzate). Esso estende inoltre la procedura di codecisione e il voto a maggioranza qualificata e procede a una semplificazione e a una rinumerazione degli articoli dei trattati.

  • Trattato di Nizza (2003)

    Il trattato di Nizza è destinato essenzialmente a risolvere le questioni lasciate aperte dal trattato di Amsterdam nel 1997, ossia i problemi istituzionali legati all'ampliamento. Si tratta della composizione della Commissione, della ponderazione dei voti al Consiglio e dell'estensione del voto a maggioranza qualificata. Esso semplifica il ricorso alla procedura di cooperazione rafforzata e rende più efficace il sistema giurisdizionale.

  • Trattato di Lisbona (2009)

    Il Trattato di Lisbona è stato firmato il 13 dicembre 2007 ed è entrato in vigore il 1º dicembre 2009. I suoi obiettivi principali sono tesi ad aumentare il grado di democraticità all'interno della UE, nonché di rendere la stessa più efficiente e in grado di far fronte alle sfide globali odierne quali il cambiamento climatico, la sicurezza e lo sviluppo sostenibile. L’accordo sul Trattato di Lisbona fa seguito alla discussione su una costituzione, chiamata "Trattato istitutivo di una costituzione per l’Europa" (Consiglio europeo di Bruxelles (17 e 18 giugno 2004)) e firmato a Roma il 29 ottobre 2004.  E' opinione diffusa  che il  trattato di Lisbona (2007)  sia stato  redatto per sostituire la Costituzione europea bocciata dal 'no' dei referendum francese e olandese del 2005. Infatti,  il trattato recepisce gran parte delle innovazioni contenute nella Costituzione europea  (vedi sotto). Inoltre si elimina la vecchia distinzione fra "spese obbligatorie" e "spese non obbligatorie",  e il Parlamento e Consiglio si ritrovano a decidere congiuntamente sulla totalità delle spese budgetarie. Il Trattato di Lisbona apporta infatti dei cambiamenti significativi  formalizzando una nuova procedura per l'adozione del bilancio annuale. Quest'ultima è analoga alla procedura legislativa ordinaria e prevede una lettura unica (prima erano due) più la conciliazione tra le posizioni del Pe e del Consiglio, ovvero tra i due rami dell'autorità budgetaria.

In particolare il trattato di Lisbona  produce i seguenti cambiamenti:

  • benché non si riduca ad  un unico trattato  come era stato fatti con il testo della Costituzione europea (v. video sotto),  sono stati riformati i vecchi trattati. Il Trattato di riforma ha modificato quindi il Trattato sull'Unione europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE). Il primo ha mantenuto il suo titolo attuale mentre il secondo è stato denominato "Trattato sul funzionamento dell'Unione europea" (TFUE). Ad essi vanno aggiunti la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e il Trattato Euratom (quest'ultimo non era stato integrato nella Costituzione europea);
  • è stato tolto ogni riferimento esplicito alla natura costituzionale nel testo: sono stati eliminati i simboli europei e si è ritornati alla vecchia nomenclatura per gli atti dell'UE: tornano "regolamenti" e "direttive" al posto delle "leggi europee" e "leggi quadro europee";
  • è stata confermata la figura del presidente del Consiglio europeo non più a rotazione e per un mandato semestrale ma con elezione a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta;
  • il "ministro degli Esteri" europeo è stato rinominato Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, benché con i poteri rafforzati indicati nella vecchia Costituzione: sarà anche vicepresidente della Commissione europea (Servizio europeo per l'azione esterna);
  • vengono meglio delimitate le competenze dell'UE e degli Stati membri, esplicitando che il "travaso di sovranità" può avvenire sia in un senso (dai Paesi all'UE, come è sempre avvenuto) che nell'altro (dall'UE ai Paesi);
  • il nuovo metodo decisionale della "doppia maggioranza" entrerà in vigore nel 2014 e, a pieno regime, nel 2017;
  • aumentano i poteri dei Parlamenti nazionali che hanno più tempo per esaminare i regolamenti e le direttive;
  • la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea non è integrata nel Trattato, ma vi è un riferimento ad essa. Il Regno Unito ha ottenuto una "clausola di esclusione" ("opt-out") per non applicarla sul suo territorio al fine di preservare il Common law. Lo stesso è stato concesso alla Polonia ma con l'elezione a premier di Donald Tusk quest'ultimo si è impegnato a non far valere l'"opt-out" ottenuto. Anche la Repubblica Ceca ha richiesto e ottenuto, poco prima della ratifica, l'opt-out; (fonte Wikipedia)
  • il Regno Unito e l'Irlanda hanno ottenuto (per chiunque lo voglia utilizzare) un meccanismo ("opt-out") per essere esentati da decisioni a maggioranza nel settore "Giustizia e affari interni";
  • viene specificato che la PESC ha un carattere specifico all'interno dell'UE e che non può pregiudicare la politica estera e la rappresentanza presso le istituzioni internazionali degli Stati membri.
  • la concorrenza non è più ritenuta un obiettivo fondamentale dell'UE, ma viene citata in un protocollo aggiuntivo;
  • viene introdotta l'energia nella clausola di solidarietà in cui gli Stati membri si impegnano a sostenere gli altri in caso di necessità;
  • viene specificata la necessità di combattere i cambiamenti climatici nei provvedimenti a livello internazionale;
  • viene introdotta la possibilità di recedere dall'UE (fino ad oggi, infatti, vi si poteva solo aderire). (fonte http://it.wikipedia.org/wiki/Trattato_di_Lisbona)

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Figura  1.3 Successione dei trattati costitutivi della Unione Europea

Trattati

Data della firma

entrata in vigore

Gazzetta Ufficiale

Trattato sull'Unione europea
(Trattato di Maastricht)

7.2.1992
1.11.1993
GU C 191 del 29.07.1992
Trattato di Amsterdam
2.10.1997
1.05.1999
GU C 340 del 10.11.1997
Trattato di Nizza
26.2.2001
1.02.2003
GU C 80 del 10.03.2001
Trattato di Lisbona
13.12.2007
1.12. 2009
GU C 306 del 17.12 2007

Dopo il trattato di Lisbona

Il trattato di LISBONA conferma la forma di Stato dell'Unione, prevista dal testo della Costituzione europea, in un'ottica di continuità di quest'ultima, pur eliminando alcuni elementi, ivi contenuti.

In definitiva, Trattato di Lisbona rafforza i poteri del Parlamento europeo, il quale si  vede attribuiti maggiori competenze e nuovi strumenti. La «co-decisione», ad esempio, è diventata procedura legislativa ordinaria ed è stata estesa da 44 a 85 nuovi campi,. Tra i settori quelli di maggior interesse  per la co-decisione troviamo l'agricoltura, la pesca, i trasporti e i fondi strutturali, oltre all'attuale “terzo pilastro” di giustizia e affari interni nel suo insieme. Tale procedura pone il Parlamento europeo sullo stesso livello del Consiglio dell'UE, rafforzandone quindi il potere legislativo.

Dall'entrata in vigore del Tfue, tutte le materie attinenti alla politica commerciale comune (Pcc) sono di competenza esclusiva dell'Unione. Non esistono dunque più accordi commerciali misti, conclusi sia dall'Unione che dagli Stati membri. Parallelamente, il Tfue riforma in questo ambito gli articoli 207 e 218, allargando i poteri parlamentari e introducendo, per la messa in atto della Pcc, la procedura legislativa ordinaria. Quest'ultima si applica d'ora in avanti all'insieme degli strumenti autonomi di politica commerciale, come i regolamenti di base relativi agli strumenti di difesa commerciale. Da questo momento, la maggior parte degli accordi internazionali pertinenti alle politiche strutturali e di coesione, saranno conclusi dopo l'approvazione del Parlamento europeo, purché essi riguardino delle materie alle quali si applica la procedura legislativa ordinaria e/o abbiano implicazioni budgetarie importanti per l'Unione. Nel contesto della Pcc il Tfue cita esplicitamente due accordi facenti capo alle politiche strutturali e di coesione. Tali: gli accordi in materia di trasporti e gli accordi commerciali sui servizi culturali, audiovisivi e di educazione. Nelle tipologie di accordo restanti, il Parlamento dispone di un semplice potere consultivo. Dal punto d vista ufficiale, il  Trattato di Lisbona sancisce il potere legislativo e introduce una gerarchia di norme nell'ordinamento giuridico dell'Unione, rafforzando cosi il carattere democratico di quest'ultima e razionalizzandone l'ordinamento giuridico. Per una visione alternativa e critica, si vedano i video che seguono in questa pagina.
 
Il nuovo trattato introduce il concetto di atto legislativo finora assente nel diritto comunitario e dell'Unione. Con questo si opera una distinzione rilevante, tra gli atti legislativi e tutti gli altri tipi di atti (non legislativi). Per atto legislativo si intende un atto giuridico adottato mediante procedura legislativa ordinaria o speciale (ad esempio regolamenti o direttive). Le innovazioni più importanti sono tuttavia quelle apportate agli atti delegati e agli atti di esecuzione. Uno degli elementi del potere legislativo è la possibilità, prevista dall'articolo 290 del Tfue, che in un atto legislativo di base il legislatore deleghi parte dei suoi poteri alla Commissione. Tuttavia, il potere delegato può consistere unicamente nell'integrazione o nella modifica di parti di un atto legislativo che il legislatore non considera essenziali. Gli atti delegati adottati dalla Commissione in base alla delega saranno dunque atti non legislativi di portata generale. L'articolo 291 del Tfue afferma che sono gli Stati membri ad adottare tutte le misure di diritto interno necessarie per l'attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione. Lo stesso principio valeva precedentemente all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Tuttavia, allorché il legislatore reputi necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione, un atto vincolante del diritto secondario deve conferire alla Commissione il mandato di adottare misure di esecuzione. L'articolo 291 del Tfue, riprendendo direttamente il sistema della “comitatologia”, fornisce una base per l'adozione di atti di esecuzione da parte della Commissione, fatte salve determinate modalità di controllo, da parte degli Stati membri, dell'esercizio delle competenze di esecuzione attribuitele. I parlamentari europei devono ancora pronunciarsi su una serie di proposte regolamentari da parte della Commissione, al fine di completare il quadro giuridico derivante dal trattato. Possiamo dunque affermare di essere in una fase transitoria che si rivelerà decisiva per l'avvenire.

(Fonte: http://www.europarlamento24.eu/una-svolta-per-le-politiche-ue-dopo-il-trattato-di/0,1254,106_ART_331,00.html)
Modifiche prodotte dal trattato di Lisbona

A differenza dei trattati precedenti, il trattato di Lisbona permette che ciascuno Stato membro continui ad avere un proprio commissario. Il Parlamento europeo non ha più di 751 membri. Per ogni paese il numero dei rappresentanti varia da un massimo di 96 ad un minimo di 6.È stata inoltre creata una nuova figura permanente, vale a dire il presidente del Consiglio europeo, che è nominato dallo stesso Consiglio europeo per un periodo di due anni e mezzo per dare maggiore continuità e stabilità ai suoi lavori.Il trattato introduce anche la figura dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza comune, che funge parimenti da vicepresidente della Commissione ed è chiamato a presiedere il Consiglio "Affari esteri". Ciò permette di rafforzare la coerenza dell'azione esterna dell'UE e di elevarne il profilo sulla scena internazionale, consentendo di dare un volto all'Unione. (fonte: http://europa.eu/lisbon_treaty/faq/index_it.htm)

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Approvazione  2007-2010

Il Consiglio europeo di Bruxelles, sotto la presidenza tedesca, il 23 giugno 2007 raggiunge l'accordo sul nuovo Trattato di riforma. Non senza accesi contrasti il Tattato di Lisbona è stato ratificato  nel 2008 , mentre Irlanda e Rep. Ceca hanno proceduto alla sua ratifica l'anno successivo, nel 2009. Alcune norme transitorie cone l'aumento dei parlamentari UE  a 736 sono  entrate in vigore successivamente, ovvero  nel 2010.

Alcune voci critiche  verso il Trattato di Lisbona

 Figura 1.1.3 – Tre voci critiche sul Trattato di Lisbona

Nigel Farage sul Trattato di Lisbona 2007 – ( 2007- 2 minuti)


COLPO DI STATO IN EUROPA – trattato di Lisbona (VERSIONE INTEGRALE) Paolo Barnard (2013- 54 minuti)


TRATTATO DI LISBONA – Fine dei Giochi – Ha ratificato anche la Repubblica Ceca (2009- 2 minuti)


4.0) Obiettivi della Strategia  Europa 2020  (2008)

L'UE si è data cinque obiettivi quantitativi da realizzare entro la fine del 2020. Riguardano l’occupazione, la ricerca e sviluppo, il clima e l'energia, l'istruzione, l'integrazione sociale e la riduzione della povertà. Il pacchetto clima-energia è stato  studiato per conseguire alcuni obiettivi che l'UE riteneva fondamentali e prioritari: nella prima proposta che la Commissione Europea presentò al Parlamento e al Consiglio nel gennaio del 2008 i punti cardine erano la riduzione del 20% delle emissioni di gas a effetto serra rispetto ai livelli del 1990, la diminuzione del consumo di energia del 20% rispetto ai livelli previsti per il 2020 grazie ad una migliore efficienza energetica e il raggiungimento del 20% di quota di energia ricavata da fonti rinnovabili sul consumo totale.

I 5 obiettivi  quantitativi che l'UE è chiamata a raggiungere entro il 2020 sono elencati di seguito.

1. Occupazione
– innalzamento al 75% del tasso di occupazione (per la fascia di età compresa tra i 20 e i 64 anni)
2. R&S aumento degli investimenti in ricerca e sviluppo al 3% del PIL dell'UE
3. Cambiamenti climatici e sostenibilità energetica
-riduzione delle emissioni di gas serra del 20% (o persino del 30%, se le condizioni lo permettono) rispetto al 1990
– 20% del fabbisogno di energia ricavato da fonti rinnovabili
– aumento del 20% dell'efficienza energetica
4. Istruzione
-riduzione dei tassi di abbandono scolastico precoce al di sotto del 10%
-aumento al 40% dei 30-34enni con un'istruzione universitaria
5. Lotta alla povertà e all'emarginazione
-almeno 20 milioni di persone a rischio o in situazione di povertà ed emarginazione in meno

4.0.1) Strategia Europa 2020 (2008) e Fondi Strutturali ciclo 2014-2020

I dieci Obiettivi  espressi dal ciclo 2014-2020 dei Fondi strutturali si sovrappongolo ai cinque settori  della strategia 20_20_20 appositamente approvati (vedi sopra). I dieci Obettivi tematici  espressi all'art.9  (bib.2):

TITOLO II -APPROCCIO STRATEGICO -CAPO I (art.9) (bil.2)
Obiettivi tematici per i fondi SIE e quadro strategico comune
Al fine di contribuire alla realizzazione della strategia del­ l'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, e delle missioni specifiche di ciascun fondo conformemente ai loro obiettivi basati sul trattato, compresa la coesione economi­ca, sociale e territoriale, ogni fondo SIE sostiene gli obiettivi tematici seguenti:

1) rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazio­ne;
2) migliorare l'accesso alle TIC, nonché l'impiego e la qualità delle medesime;
3) promuovere la competitività delle PMI, del settore agricolo (per il FEASR) e del settore della pesca e dell'acquacoltura (per il FEAMP);
4) sostenere la transizione verso un'economia a basse emis­sioni di carbonio in tutti i settori;
5) promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi;
6) preservare e tutelare l'ambiente e promuovere l'uso effi­ciente delle risorse;
7) promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare lestrozzature nelle principali infrastrutture di rete;
8) promuovere un'occupazione sostenibile e di qualità e so­stenere la mobilità dei lavoratori;
9) promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà e ogni discriminazione;
10) investire nell'istruzione, nella formazione e nella forma­zione professionale per le competenze e l'apprendimento permanente;
11) rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e delle parti interessate e un'amministrazione pubblica effi­ciente.
 
Gli obiettivi tematici sono tradotti in priorità specifiche per ciascun fondo SIE e sono stabiliti nelle normative  di ciascun Fondo.
Ogni Fondo SIE si occupa di una parte di questi Obiettivi tematici. In questo modo la Commissione nel realizzare il Regolamento in oggetto (1303/2013)  ha cercato di rendere espliciti gli obiettivi definiti nelle sedi più diverse dell'attività della UE, in modo che i Fondi strutturali ovvero i Fondi SIE, ne potessero mettere in pratica gli assunti di base. E' altresì evidente che la complessità della platea di operatori che utilizza tali Fondi, che si aggira atorno alle centinaia di milioni di persone che operano nelle 274 regioni di destinazione, avrà un modo di applicare o atturare tali obiettivi tematici, che risulterà  ragionevolmente assai diversificata. Determinante risulta essere le caratteristiche del territorio in cui agiscono, che non può essere sintetizzato in pochi punti tematici. Tuttavia l'indicazione degli obiettivi può risultare un notevole aiuto nella chiarezza che dovrebbe risiedere a monte di molte scelte e programmi  dei Fondi SIE e quindi anche dei Fondi Strutturali.

SI ricorda che i Fondi SIE sono cinque. Tre specificatamente dei Fondi strutturali (FESR-FSE e Fondo di Coesione (non interessa l'Italia)) cui si aggiunge quello per lo sviluppo rurale (FEASR)  e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP). Il FEASR e il FEAMP  hanno finanziamenti autonomi. La definizione di SIE  è un'innovazione introdotta dal Regolamento di Base 1303/2013 che regola il ciclo 2014-2020 (vedi video di sintesi ). I cinque Fondi raggiungono la quota di circa 500 miliardi di euro di cui trecentotrenta milardi circa sono a disposizione dei prime tre Fondi ovvero quelli riferiti ai Fondi strutturali.  (v. Programmi scala UE e Finanziamenti scala UE)


Riferimenti

(1) Riferimenti:Testo integrale:TRATTATO SULL'UNIONE EUROPEA-Gazzetta ufficiale n. C 191 del 29 luglio 1992

http://eur-lex.europa.eu/it/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html

(1.1) Per una spiegazione UE del Trattato si veda (Europa sintesi della legislazione-UE)  http://europa.eu/l egislation_summaries/economic_and_monetary_affairs/institutional_and_economic_ framework/treaties_maastricht_it.htm Trattato di Lisbona: http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/index_it.htm

(2) REGOLAMENTO (UE) N. 1303/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO  del 17 dicembre 2013 (pp.150)


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