1.5 -Cronistoria Fondi Strutturali

1.5 – Cronistoria Fondi Strutturali

1957
Gli Stati firmatari del trattato di Roma fanno riferimento, nel preambolo, all’esigenza «di rafforzare l’unità delle loro economie e di garantirne lo sviluppo armonioso riducendo il divario fra le diverse regioni e il ritardo di quelle più svantaggiate».
1958
Istituzione del Fondo sociale europeo (FSE)
1962
Creazione del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG)
1975
Nasce il Fondo europeo per lo sviluppo regionale (FESR), con lo scopo di ridistribuire alle regioni povere una parte dei contributi degli Stati membri.
1986
L’Atto unico europeo getta le basi di un’effettiva politica di coesione destinata a controbilanciare i vincoli del mercato unico nei paesi del sud dell’Europa e nelle altre regioni meno prospere.
1989-1993
Il Consiglio europeo di Bruxelles (febbraio 1988) modifi ca il meccanismo dei fondi di solidarietà, denominati «fondi strutturali», dotandoli di un bilancio di 68 miliardi di ecu (prezzi del 1997).
1992
Nel trattato che istituisce l’Unione europea, entrato in vigore nel 1993, la coesione figura tra gli obiettivi fondamentali dell’UE, accanto all’Unione economica e monetaria e al mercato unico. Viene creato il Fondo di coesione a sostegno dei progetti per l’ambiente e i trasporti negli Stati membri più poveri.
1994-1999
Il Consiglio europeo di Edimburgo (dicembre 1992) decide di destinare alla politica di coesione circa 200 miliardi di ecu (prezzi del 1997), ossia un terzo del bilancio comunitario. I fondi strutturali sono integrati da un nuovo Strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP).
2000-2006
Il Consiglio europeo di Berlino (marzo 1999) riforma nuovamente i Fondi strutturali dotandoli di 213 miliardi di euro nell’arco di sette anni. Lo strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA) e il Programma speciale di adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale (SAPARD) integrano il programma Phare, istituito nel 1989 per promuovere lo sviluppo dei paesi candidati dell’Europa centrale e orientale.
2000-2001
Il Consiglio europeo di Lisbona (marzo 2000) adotta una strategia focalizzata sull’occupazione che mira a fare dell’Unione «l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica al mondo entro il 2010». Il Consiglio di Göteborg (giugno 2001) integra questa strategia articolandola con lo sviluppo sostenibile.
2002
In occasione del Consiglio europeo di Copenaghen (dicembre 2002) viene raggiunto un accordo sulle condizioni di adesione di dieci nuovi Stati membri dell’Unione.
2004
Il 1° maggio, Cipro, l’Estonia, la Lettonia, la Lituania, Malta, la Polonia, la Repubblica ceca, la Slovacchia, la Slovenia e l’Ungheria entrano a far parte dell'Unione europea.
2005
Il Consiglio europeo raggiunge un compromesso sul bilancio 2007-2013. Alla politica di coesione vengono assegnati 347.410 miliardi di euro (prezzi correnti).
2006
Il 17 maggio, il Consiglio, il Parlamento e la Commissione siglano l’accordo sul bilancio 2007-2013. Il 1° agosto entrano in vigore i regolamenti relativi ai fondi strutturali per il periodo 2007-2013.
2006
Il 6 ottobre, il Consiglio adotta gli "orientamenti strategici comunitari in materia di coesione", base della nuova politica, in cui sono definiti i principii e le priorità per il periodo 2007-2013.
2007
Il 1 gennaio, la Bulgaria e la Romania diventano membri dell'Unione Europea e rientrano anch'essi nella dinamica dei Fondi strutturali.
2007-2013

Il 30% del bilancio viene destinato all'infrastruttura per l'ambiente e alle misure per contrastare i cambiamenti climatici e il 25 % a ricerca e innovazione (Fonte UE2014-2020-Politica INFOREGIO 2014).

2014-2020
La Commissione UE specifica che : "il nuovo periodo di programmazione è volto all'introduzione di norme comuni semplificate e della maggiore attenzioni ai risultati. Il bilancio di 351,8 miliardi di euro riserva una specifica attenzione agli 11 obiettivi tematici, all'interno della strategia Europa 2020" (Fonte (riel.) Politica INFOREGIO 2014) (vedi Sezione Unione-Europea- Strategia 20_20_20).
 

1.4 – Approccio alla tematica

1.4 – Approccio alla tematica dei Fondi strutturali
Contribuisci al dibattito. La problematica dei rapporti tra le regole dei Bilanci economici e la Programmazione (economica e territoriale) è prioritaria anche nel campo dei Fondi strutturali. Questa sezione necessita di essere ampliata e perfezionata. Sicché, se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..), che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. Grazie staff redazionale).


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Tematiche prioritarie dei Fondi Strutturali

(consulta anche la sezione FAQ)

 

Sommario

(1.0) Premessa

Questo Forum si interessa dei Fondi strutturali, sicché cercare di definire quali siano le  tematiche prioritarie, è più che legittimo. Anzi, chiedersi quali siano le tesi sottese agli strumenti che la UE ha deciso di approntare per garantire il cosiddetto sviluppo del territorio e per aumentare la qualità della vita dei suoi abitanti, significa interessarsi necessariamente ai Fondi strutturali.  In caso contrario si rimane in superficie. La tesi di base dei Fondi strutturali, in sintesi, sostiene che aumentando il livello del PIL si  migliora anche la qualità della vita della popolazione. Si dichiara la presenza di un fenomeno sinergico. L'uno corrisponde e alimenta l'altro. Di seguito cerchiamo di evidenziare un primo chiarimento su queste argomentazioni e su questi rapporti.

Innanzitutto bisogna ricordare la dimensione del contesto ambientale (naturale e amministrativo) in cui si pongono i Fondi strutturali. Infatti, stiamo parlando di un territorio, cioè la UE-28, che s’identifica quasi del tutto con il continente europeo, il quale, tra l'altro, negli ultimi due millenni,  è  stato tra i più ricchi e importanti al mondo. La popolazione UE, oggi, supera i cinquecento milioni di residenti. Sicché aumentare la produzione del PIL significa cercare di far crescere la produzione economica (per i settori secondario e terziario), quindi comprensiva della costruzione di nuove infrastrutture territoriali necessarie a facilitare l'obiettivo della crescita economica. Si parla rispettivamente di centinaia di chilometri di viabilità rispettivamente su gomma, ferro, aria ed acqua da progettare e realizzare; si parla ancora, di centinaia di nuovi poli industriali produttivi, di formazione, di comunicazione, di assistenza, di turismo e di amministrazione. Tutti questi sono, tramite i finanziamenti dei Fondi strutturali, da progettare, realizzare e attivare. Ciò potrebbe comportare  l’ottenimento  di milioni di nuovi  posti di lavoro (1,6 ML f. UE 2011), essendo proporzionati a una popolazione attiva che, nel nostro caso supera almeno i duecentomilioni di unità, ecc. Inoltre, ognuno di questi Stati  si caratterizza per essere amministrato da una tradizione normativa di lunga data, che non sempre è omogenea  per es. a quella dei confinanti e/o degli altri paesi UE. Quindi anche questo aspetto mostra molte asperità. Come è evidente i valori cui ci riferiamo sono impressionanti, e tutto questo sono il presupposto degli obiettivi dei Fondi strutturali.

Il concetto sia di sviluppo del territorio sia di qualità della vita, ora ricordati, sono entrambi di particolare  importanza strategica, soprattutto alla realtà ambientale ed amministrativa. Per tale motivo, da un lato vengono affrontati, in dettaglio, in apposite sezioni del FORUM, cui rimandiamo (vedi Valutazione); e dall'altro sono oggetto dell'analisi che cerchiamo di sviluppare in queste note, rintracciando i segmenti cognitivi e progettuali  più significativi negli stessi Fondi.

In genere i Documenti ufficiali, a partire dagli stessi Regolamenti di base dei Fondi strutturali (vedi Regolamenti), testimoniano  già nella loro esposizione, il loro spessore tanto semantico quanto progettuale. E’ sufficiente leggere tali testi.  Questi documenti sono importanti per ciò che prescrivono e perché indicano l'iter per superare lo snodo inevitabile allorché si cerca di  tradurre in pratica, cioè nella prassi amministrativa e giornaliera,  l’assunto teorico.

In questa fase nascono tipicamente molte difficoltà sia concettuali sia operative. I Fondi strutturali, sono segnati da un approccio di cosiddetto problem solving, e benché stiano divenendo l’asse portante della politica di coesione della UE, sono sistematicamente  privi di eventuali testi teorici  e/o da ritenersi tali. E' d'obbligo quindi utilizzare per le analisi gli stessi documenti amministrativi, ossia i  Regolamenti e tutti gli altri derivati, per inventariare e approfondire  le tesi concettuali sottese ai Fondi strutturali. Per coloro che vedono in questi strumenti solamente una spartizione economica di ingenti finanziamenti, non hanno questa preoccupazione e possono ritenere questa intenzione anche  un’inutile perdita di tempo. Tuttavia quando alla fine del ciclo settennale questi signori  non riescono a superare il problema di definire l’incerto esito prodotto dai finanziamenti dei Fondi strutturali, si ritrovano a considerare ciò che pensavano di aver eliminato.

Noi ci poniamo in queste note, non nella prospettiva di realizzare un eventuale progetto o "misura", come è chiamato nel linguaggio UE, né di analizzarne le sue eventuali parti costituenti, ma di approfondire, per quanto possibile gli aspetti più concettuali dei Fondi. Consapevoli che le due prospettive hanno tempistiche, leggi di comportamento e sistemi di azioni differenti, cercheremo comunque di approfondire, di seguito, gli aspetti più teorici dei Fondi strutturali.

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(2.0) Un primo ordinamento dei settori concettuali dei Fondi strutturali

I Fondi strutturali non si possono intendere come un settore definito e conosciuto, in cui ogni parte si collega felicemente alle altre. Analizzando i materiali costitutivi, balza agli occhi con facilità l'importanza del  dato economico.  Ai Fondi strutturali è  stato destinato  rispettivamente negli ultimi  cicli dal 2000 al 2020, un terzo  del bilancio UE, che corrisponde a circa il due/tre  per cento della somma del PIL dei ventotto Stati UE (UE 28). Questi finanziamenti, come ricordato, sono volti a sostenere e facilitare la realizzazione delle infrastrutture territoriali, modulate per ogni situazione regionale della stessa UE e la necessaria opera di formazione del mercato del lavoro. Oltre alla complessità di tali obiettivi, compare anche la natura pubblica dei finanziamenti. Questi derivano  principalmente della Pubblica Amministrazione (PA) e solo in misura minima provengono dai privati. Inoltre l’attore della programmazione in questo caso la PA, utilizza finanziamenti ottenuti con le tasse della popolazione dei vari Stati, e va da sé che la metodologia da seguire si avvicina, in parte, a quella delle opere pubbliche. Sicché le amministrazioni dei vari Enti, sia della  UE, o dei Ministeri dei singoli Stati o in ultima analisi presso i Governo delle 274 Regioni (20 per l'Italia), sono le prime ad essere interessate, con uno sforzo organizzativo e di sostegno imponente e proporzionato ai colossali finanziamenti in oggetto (335 miliardi UE da integrare con quelli nazionali, che inizialmente li raddoppiano). Inoltre, alla natura pubblica dei finanziamenti, capace di condizionare ogni movimento burocratico, si sovrappone una metodologia operativa proposta dai Fondi che presenta molte innovazioni. Questo aspetto sembra essere la parte più sottovalutata dagli utilizzatori dei Fondi strutturali. Ci riferiamo all'accettazione in chiave di programmazione della parzialità delle analisi costi/benefici, che è insita nella nuova programmazione, e dell’accoglimento nel processo decisionale  della partecipazione e coivoldimento  della cosiddetta popolazione in un clima di sussidiarietà (Articolo 5 del Trattato CE) e,  infine, in estrema sintesi  delle trasformazioni che si producono sempre nella programmazione, inserendo in essa la nuova dimensione della sostenibilità (v. strategia 20_20_20). Per intenderci, la nuova metodologia operativa proposta e imposta dalla UE, a partire dal 2001, raccoglie le più importanti innovazioni teoriche nel settore della programmazione ai vari livelli, degli ultimi decenni, e si pregia di un connotato di unificazione, il quale prima dell'accordo di Maastricht (1992),  era semplicemente improponibile. Infatti, tutti gli Stati, nel realizzare i Fondi strutturali, devono operare e uniformarsi al medesimo regolamento, che è quello di base degli stessi (vedi). Precisiamo che non si tratta né di una Direttiva né di una Decisione che assieme ai Regolamenti esauriscono le tre tipologie normative della UE (vedi nota bibl.1). In tal modo l’unificazione  volta nella direzione  degli Stati Uniti di Europa, compie un altro passo da gigante, e inizia quella trasformazione essenziale nelle modalità operative delle varie Amministrazioni Pubbliche. Sicché abbiamo sia (a) l’unificazione dei metodi operativi che è una precondizione in senso amministrativo di straordinaria rilevanza,  sia (b) l’accoglimento delle maggiori innovazioni nel settore della programmazione economica e territoriale le quali volendo, arricchiscono i materiali, ma certo, non li rende più semplici. Infine, su tutte primeggia (c) la dimensione della sostenibilità, che come è noto attraversa tutti i settori amministrativi e progettuali. In particolare, ricordiamo, ciò avviene ed è anticipato principalmente con gli strumentini VIA e VAS (vedi) da applicare per la creazione dei programmi dei Fondi strutturali  (QSN, PO, ecc.) e che dovrebbe continuare a seguirli in tutto il loro iter operativo con necessari monitoraggi sistematici differiti nel tempo e sul campo.

Per questo insieme di motivi, e un po’ condizionate dalle innovazioni che i Fondi comportano, si può affermare con ragione, che per ora  i  Fondi strutturali non sono ancora, un sistema operativo o gestionale collaudato. Sicché il loro utilizzo ha molti aspetti incerti. In realtà è più corretto assumere i Fondi strutturali come un quid  che si identifica con  alcune famiglie concettuali/operative apparse di recente,  di cui si intravedono al più i confini tematici.  In particolare proprio  i confini dei settori (border line) di cui si avverte maggiormente la  presenza, possono divenire i primi momenti da approfondire. Ogni famiglia tematica per semplicità espositiva può essere  compresa all'interno di  una matrice  problematica complessiva composta da sotto-matrici dei vari settori, che per semplicità espositiva indichiamo di seguito.

Le matrici sono:

  • La prima quella amministrativa cioè le dinamiche della Pubblica Amministrazione (A);
  • la seconda quella economica (B);
  • la terza la matrice ambientale dell'eco-sostenibilità (C) ;
  • ed infine quella dei risultati (D).

La tabella seguente espone quanto ora richiamato.

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Tavola 1 – Matrici concettuali che caratterizano i Fondi strutturali

Ognuna di queste, a seconda delle situazioni contingenti, in cui si trova la specifica fase della programmazione dei Fondi in oggetto, può svolgere l'azione di momentanea capofila che coordina le altre.  Ossia l'input prioritario può derivare da quella amministrativa (A), oppure da quella economica (B) o dall'altra ambientale (C) ed infine anche da quella dei risultati, utile per il continuamento dei cicli dei Fondi strutturali. Bisogna precisare che  nessuna di queste da sola può esprimere autonomamente e con compiutezza l'intero spessore dei Fondi strutturali. Inoltre anche il loro necessario intreccio ai fini analitici, ne mostra l'evidente complessità. Da un lato si può porre il problema di analizzare quali eventuali settori dei Fondi strutturali siano prioritari, ai fini della loro programmazione (matrici A, B, e C); e dall'altro si pone l'esigenza complementare di valutare i loro risultati (matrice D). Ossia come sono stati utilizzati realmente tali finanziamenti. Chi sono gli attori e gli utenti  che ne hanno beneficiato? (V. sezione Good Practices e sezione Illeciti)

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Sino alla svolta dell'approccio concettuale della sostenibilità a partire dalla fine degli anni Settanta, si cercava di risolvere ogni problema di comprensione dei problemi di sviluppo e quindi anche dell'efficacia dei finanziamenti dei Fondi strutturali prioritariamente all'interno della matrice economica (B) e in particolare nella logica del bilancio economico. In altri termini erano esclusi quasi completamente i vincoli e gli indicatori di analisi, propri delle altre matrici ora ricordate: quella amministrativa (A), quella ambientale (C) e quella degli esiti (D). In questo modo si obliteravano le ragoni del comportament dei funzionari e addetti alla pa, oppure l'aumento dell'inquinamento, e non si eseguivano delle valutazioni ex-post, almeno per evitare di compiere nuovamente gli stessi errori.

La tesi che intendiamo avanzare, sostiene  che i Ministeri italiani, per ora maggiormente coinvolti nella direzione dei Fondi strutturali, cioè MEF (Ministero dell'economia e della Finanza) e MISE (Ministero dello sviluppo economico) (v. Sezione Ministeri), sembra non intendano o non possano considerare altro che la matrice economica (B). Per i funzionari appartenenti a tali Ministeri, infatti, sembra esistere solo e soltanto la dimensione del Bilancio economico-finanziario. Lo dimostrano i documenti che questi Ministeri realizzano e le scadenze e i tipi di verifica che si pongono in via ufficiale unitamente all'attività maggioritaria del DPS. Con la proclamazione sia della Direttiva VAS (2001-2004) sia della Strategia 20_20_20 del 2008-2010, questa tendenza dovrebbe subire dei profondi cambiamenti (vedi).

Per quanto riguarda il settore più generale dei ricercatori del mondo accademico (Università, Centri studi, ecc.) o delle Società private che lavorano nel campo dei Fondi strutturali, il materiale da loro prodotto ,a fronte dei Fondi strutturali, è abbastanza scarso. I motivi saranno diversi, ma è indubbio che il settore dei Fondi strutturali non sembra essere un oggetto di interesse.  Fatto salvo per i finanziamenti che essi veicolano.  Anche in questo caso vige la logica funzionalista del fare, della cosiddetta scuola ingegneristica. In questi casi i problemi vengono parcellizzati, e affrontati per segmenti. Tuttavia è inutile ricordare, che viceversa l'interesse, anche per i settori che si aggiungono a quelli Ministeriali, esiste e si collega per il campo assai concreto dei finanziamenti.  Per questi esiste, certamente, un innegabile e notevole interesse !

In ultima analisi tanto la riduzione prioritaria rivolta alle regole e ai dati di bilancio, per comprendere il fenomeno dei Fondi strutturali, quanto l'approccio funzionalista, devono essere considerati, come viene espresso nelle note seguenti, una posizione non solo parziale, ma miope. Vuoi per ritrovare i settori determinanti dei Fondi, vuoi per rinvenire i segmenti operativi su cui operare i necessari miglioramenti.

La tesi che, da parte nostra, intendiamo sostenere e quella che è necessario utilizzare nell'indagine (teorica-operativa) tutte le informazioni derivabili dalle matrici A, B, C e D ora ricordate, nel loro insieme o utilizzando con più precisione linguistica, una visione tipicamente sistemica delle quattro matrici. L'alternativa è di rimanere in superficie o fallire perché si fraintendono le mosse da eseguire.

Benché sia un'illusione sostenere in buona fede, che una valutazione del budget e dei processi dei bilanci e/o meramente contabile, può risolvere il problema dell'efficienza e della verifica di ciò che realmente si realizza con i finanziamenti dei Fondi strutturali, questo è quanto accade. Nella maggior parte dei documenti di produzione italiana, sembra essere l’interesse principale.

Quindi come procedere ? La risposta, ripetiamo, consiste nel monitorare le informazioni derivanti dal sistema delle matrici ora ricordate, onde integrare la parzialità congenita delle mere analisi di bilancio economico. I parametri adeguati così concepiti, al fine della verifica finale devono essere posti in essere sin dall'inizio dell'iter applicativo ovvero dai primi passi dei Programmi operativi (POR, PON, POIN, ecc.)e nella Strategia di partenariato del ciclo in corso (2014-2020). Cioè  già a partire dall'inizio del ciclo, si dovrebbero porre i riferimenti di controllo di tipo sistemico (riferite alle quattro matrici) che nel prosieguo dei sette anni dello stesso ciclo arriva a condensarsi nella valutazione finale. Ricordiamo che il Regolamento dei Fondi strutturali (n. 1083/2006 vedi ) indica che la fase di verifica finale dovrà essere realizzata nel 2014-15 (bibl.2), ma le date slitteranno un poco. La valutazione finale delle spese del ciclo precedente , ovvero 2000-2006, sono giunte a conclusione nel 2011, con larelaione della Corte ei Conti italiana . Per il futuro, al di là della buona volontà, si manifesteranno analoghi slittamenti dei tempi.

Per i Regolamenti dei Fondi, è ininfluente se pochi funzionari credono che sarà possibile arrivare a questo passaggio di verifica. La maggior parte di questi è convinta che non vi si arriverà mai. Lo dimostrano le esperienze dei cicli passati. Sicche queste, con buona probabilità, sono destinate a rimanere solo affermazioni verbali espresse e spesso inserite nei testi dei Programmi operativi (PO-PON-POR-POIN-ecc.) per così dire: ad arte. Viceversa, in prossimità dei momenti di verifica conclusivi, quando i nodi vengono al pettine, ossia sul finire delle scadenze temporali previste per i sette anni di durata del ciclo, tutte le energie si proiettano per risolvere i conteggi della rendicontazione economica, a ulteriore dimostrazione della unicità di analisi, ipotizzata in queste note. Vige la convinzione che se i passaggi tra il dare e avere dei conteggi dei finanziamenti quadrano, allora tutto è OK. Altrimenti si pensa di essere in difetto. Ci permettiamo di sottolineare che il problema è più complesso della sola rendicontazione economica, di cui nessuno dubita della sa importanza.

Le note seguenti sono una prima approssimazione alla definizione delle tematiche, che riteniamo portanti dei Fondi strutturali cercando di evidenziare gli elementi costituenti delle matrici ora ricordate connesse con gli elementi delle diverse fasi operative dei Fondi strutturali. Nelle altre parti del presente sito vi sono ulteriori aspetti che si collegano coerentemente a queste note e che le integrano

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(3.0) Matrice  Amministrativa

Definire i Fondi strutturali come un pacchetto di strumenti politici-amministrativi dell’Unione europea (UE), volti alla costruzione degli Stati Uniti di Europa, sembra essere l'assunto più plausibile e con maggiori consensi. Privi di tale obiettivo complessivo verrebbe meno sia la legittimità per finanziamenti  tanto elevati sia lo sforzo in atto per cercare di superare le loro difficoltà. Infatti, I Fondi strutturali, definiscono regole e strumenti operativi anche innovativi, onde consentire alle varie amministrazioni, centrali e decentrate, collocate nei territori delle 274 Regioni dei 28 Stati, da un lato di ricevere rilevanti finanziamenti e dall'altro di agire con efficienza verso l'obiettivo dichiarato: costruire la UE, onde aumentare il tenore di vita della popolazione vivente nelle regioni depresse. Lo schema che segue, illustra i tre livelli di base amministrativi che governano ogni fase dei Fondi strutturali. Questa ripartizione può essere intesa pressoché come le tre scale di intervento amministrativo prioritarie. Ognuna di queste si differenzia per le sedi operative; per le scuole di formazione dei funzionari; per i diversi i budget a disposizione; e anche per i diversi quadri della catena gerarchica della PA, ecc.

Tavola 2 – Tre livelli amministrativi di base

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I Fondi strutturali sono strumenti operativi ed amministrativi complessi e, forse anche per tale motivo, in realtà non tutto ciò che viene programmato riesce ad essere completamente realizzato. Tuttavia, la constatazione delle evidenti difficoltà non deve far dimenticare quanto di positivo, tramite loro,  viene comunque compiuto. Come sempre in tali frangenti è necessario procedere con la necessaria cautela. Il tentativo di elaborare una valutazione serena e oggettiva, è reso più arduo dalla complessità ricordata e non può essere un processo affrettato.

 

 

 


3.1) Matrice amministrativa, Politica di coesione e Fondi strutturali

I 28 paesi UE, nel 2014 coinvolgono una popolazione di oltre 506 milioni di abitanti (bibl. 3), divenendo significativamente, benché solo potenzialmente, il terzo paese al mondo per grandezza dopo Cina e India. Ben più grande per popolazione degli USA e quasi il triplo della Russia. Tuttavia sin dall’inizio, ci si accorse che più grande diveniva il territorio UE di riferimento, maggiori erano  i suoi vincoli. Per attuare la Politica di coesione sono stati elaborati appositi Regolamenti UE che normano amministrativamente (dall’A alla Z), i Fondi strutturali. La loro articolazione, in più di mezzo secolo, si è andata sempre più perfezionando. Inoltre sul fronte del bilancio, è stato messo a loro disposizione un budget rilevante e crescente, che testimonia in concreto, il consenso ricevuto. Il ciclo iniziato nel 2007, infatti, che si concluderà formalmente nel 2013, dispone di un potenziale attorno ai 335 mld di euro (trecentotrentacinque miliardi di euro), pari a circa un terzo del bilancio UE e che registra un aumento del 60% del ciclo  (2000-2006 pari a 195 mld)). Lo stesso rapporto è mantenuto anche nel ciclo 2014-2020, che prevede anch'esso un finanziamento di 335 miliardi.

Infine, va ricordato che con i Regolamenti dei Fondi strutturali, si producono delle cosiddette esternalità positive, nelle pratiche della pianificazione territoriale e programmazione economiche. In altri termini tramite la prassi introdotta dagli strumenti operativi (PO, POR, PON, ecc.) dei Fondi strutturali, si producono effetti collaterali autenticamente positivi, che risultano tali benché non sempre programmati. Infatti avendo i Regolamenti UE la precedenza sulle norme nazionali, costringono i loro governanti a delle necessarie forme di adeguamento (armonizzazione). In questo senso alcuni amministratori delle Regioni interessate in Italia (bibl.4), sostengono che i Fondi strutturali, presentano al loro interno forme di programmazione economica-territoriale innovative, cioè alternative, che potrebbero risolvere la profonda crisi, in cui si trova la pianificazione del territorio sia in Italia sia negli altri paesi, cui si è aggiunta la crisi finanziaria iniziata nel 2007.

3.2) Matrice amministrativa e ruolo determinante della Pubblica Amministrazione (PA)

I Fondi strutturali sono attuati in prima battuta dalla PA, la cui presenza nella gestione dei beni pubblici è ineliminabile.  Le sue caratteristiche, sono determinanti  anche per la gestione del territorio, e sono di tipo oggettivo e quindi non può essere ignorata. Costruire qualsiasi ipotesi escludendo tale istituzione significa creare un abuso. È difficile negare l’evidenza di tale realtà. Le caratteristiche operative-comportamentali della Pubblica Amministrazione  (PA) intervengono all'interno sia nei Fondi strutturali sia nella governance del territorio. La PA diventa il tessuto connettivo di ogni pratica amministrativa. Questa, opera tramite un insieme di uffici, funzionari e addetti che tra loro operano in modo autonomo. Le infrastrutture che facilitano la qualità della vita delle popolazioni, cioè il mondo del lavoro, dell’abitare, del tempo libero e della sanità, sono valide in rapporto all’efficienza della PA in quei territori. In questo caso, l’eventuale attenzione per la programmazione del territorio, si pone sul tipo di organizzazione e di efficienza degli uffici della PA, e in misura subordinata nella qualità del contesto in cui la stessa opera.

La PA non equivale all’attività di un singolo operatore. Ne tantomeno, le sue istituzioni e/o organizzazione, sono il campo di operazione di pochi individui che operano in modo autonomo. Per definizione, le decisioni all’interno della istituzioni come la Pubblica Amministrazione sono collegiali e sono assunte quali regole di comportamento, modalità e tempi tipici di tali organizzazioni pubbliche. Inoltre, queste organizzazioni possono avere sia migliaia di addetti/ impiegati/funzionari concentrati in una singola sede, o in alternativa essere collegate con uffici minimi, con uno o due impiegati, come avviene in molti Comuni di montagna delle Alpi e dell’Appennino, sede di poche centinaia di abitanti. In questi casi si assiste ad un calo di efficienza, soprattutto per quanto riguarda i tempi di risposta. Questi casi non sono rari. Il loro numero è maggiore di quanto non si pensi, tuttavia per definizione la PA deve riuscire e giungere ed operare anche quei luoghi.

Al di là della sua realtà di tessuto connettivo ineliminabile, per qualsiasi attività territoriale, in ultima analisi, anche i Fondi strutturali dipendono dalla efficienza   della PA e   anche, come spesso accade, dalle sue inefficienze. Per tale motivo è necessario definire, con la massima precisione possibile, i parametri prioritari da utilizzare all’interno della Pubblica Amministrazione. Questi elementi appartengono o dovrebbero appartenere ai calcoli della programmazione  tipicamente: (a) ex-ante, (b) intermedio e (c) ex-post, ecc.

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(3.3) Matrice amministrativa e Modifica del Titolo V della Costituzione italiana (2001)

La pratica della Pubblica Amministrazione si connette anche alla crisi della Pianificazione del territorio.

Il primo elemento di equivoco si riferisce al fatto che i Fondi strutturali, non sono associati né a strumenti di Pianificazione del territorio né tanto meno a quelli di tipo Urbanistico e /o Edilizio, per la ragione che tale distinzione fa riferimento all'ultima modifica del Titolo V della Costituzione italiana operata nel 2001. In questa occasione, gli urbanisti e gli operatori  territoriali hanno sottolineato che, per la prima volta nella normativa dello stato centrale, è apparsa la locuzione: pianificazione del territorio, non contemplata dal linguaggio della Costituzione del 1947 (fonte INU). In seconda battuta si stabilisce anche che la sua competenza, in modo subordinato, è di tipo concorrente tra Stato e Regioni (Pianificazione del territorio), mentre l’urbanistica e l’edilizia rimane competenza esclusiva delle Regioni (bibl.5). L’insieme di questo assunto, è dirimente nella approvazione delle nuove Leggi regionali, sulla Pianificazione del territorio in corso sul territorio italiano a partire soprattutto dalla metà degli anni Novanta. Questo dibattito ribadisce il grave ritardo esistente nella Normativa nazionale del settore territoriale che a livello nazionale continua a riferirsi alla legge urbanistica nazionale ovvero la  n. 1150 del 1942 (e succ. agg.), su cui si innestano le indicazioni normative della UE (Direttive, Regolamenti, ecc.) e quindi anche, dei Fondi strutturali. Sicché l'accusa di incorrere nell'errore di sottovalutare gli strumenti di Pianificazione del territorio nell'attuazione dei programmi operativi dei Fondi strutturali (QSN e PO), non può essere rivolta esclusivamente al MEF e al MISE che operano tramite il DPS. Siamo di fronte ad una prassi, determinata dalle scelte dei due Ministeri sopramenzionati e dall’altro dal vuoto legislativo, per quanto riguarda la Pianificazione del territorio, esistente, in senso stretto.

Nella realtà il dibattito nella normativa italiana sulla Pianificazione del territorio e dell’Urbanistica esprime tanto un oggettivo ritardo quanto un’oggettiva conflittualità, che fatalmente ne prolunga l’impasse. Ciò che intendiamo ribadire, è che la posizione che stiamo sostenendo in queste note, non vuole essere  astratta. Sicché, non può dimenticare né sottovalutare il conflitto che dura da oltre mezzo secolo, su questo dibattito. D’altro canto, sostenere una tesi, alternativa alla prassi corrente, volta all'integrazione nella gestione amministrativa dei Fondi strutturali, ossia tesa ad una maggiore territorialità, non significa sostenere al tempo stesso che i problemi esistenti possano essere superati, quasi d’ufficio. Al contrario lo status sperimentale e normativo che caratterizza la Pianificazione del territorio, soprattutto in Italia, è una matassa problematica pregna  tanto di interessi economici quanto di potere, che deve continuare a percorrere i propri tempi di approfondimento, onde giungere ad un necessario punto di compromesso. Tuttavia, ciò che sosteniamo, è il fatto che questo stato di trasformazione non può essere una sorta di alibi per eliminare dall'organizzazione operativa dei Fondi strutturali, i riferimenti basici di tale tipo di pianificazione, cioè quella urbanistica/territoriale, ripetiamo a favore della mera razionalità economica. In ultima istanza, si può affermare che l’argomentazione sembra possedere una sua evidente validità, ma come cercheremo di dimostrate nel prosieguo, benché risponda a verità non è tale da annullare completamente l’indicazione di integrare i due settori metodologici sin qui ricordati (programmazione economica e pianificazione del territorio). Anzi, è opinione di chi scrive (bibl. 15 ), che proprio per tale ragione, semmai, vale il contrario. I Fondi strutturali hanno molte missioni, e potrebbero  essere considerati anche per questo aspetto, come premessa per ogni sviluppo  o progetto sostenibile che dichiarano di sostenere.

Le varie questioni che stiamo indagando delle forme di possibile integrazione, ripetiamo, tra la programmazione economica e la pianificazione territoriale, appartengono innegabilmente all’esigenza di fornire alla situazione italiana forme di pianificazione innovative. Ciò implica la considerazione, che se anche il MEF e il MISE decidessero di trasformare la propria attività, con una maggior attenzione per le pratiche territoriali, non si troverebbero nell’imbarazzo della scelta. Al contrario, dovrebbe ammettere una carenza di proposte, soprattutto nelle regioni del Sud che sono le più arretrate anche nello specifico settore della normativa regionale che si riferisce alla trasformazione urbanistica e territoriale (Nel ciclo 2000-2006 le Regioni del SUD mentre provvedevano ai Fondi strutturali  2000-2006 non avevano ancora realizzato i Piani provinciali previsti dalla legge nazionale n. 142 del 1990.

(Vedi rapporto strategico) (bibl.6 e 7)

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(4.0) Matrice economica

I Fondi strutturali, sono diventati una voce specifica e importante del Bilancio Comunitario e quindi possono essere analizzati sia come tali, cioè all'interno della logica dei bilanci contabili, sia delle problematiche tipiche della programmazione più economica. Tali ambiti racchiudono e possono svelare i meccanismi cognitivi profondi, appartenenti agli altri settori che vi partecipano, e che riteniamo utile considerare, anche in questa sede.

Se consideriamo l'evoluzione storica della UE, ci imbattiamo di fronte all'importanza centrale dell'indicatore espresso dal Prodotto Interno Lordo (PIL), e quindi, ribadiamo la visione della matrice economica. Infatti, i padri fondatori dell'attuale UE, negli anni Cinquanta, iniziarono il percorso dell'Unione, inizialmente con accordi di tipo commerciale, al fine di consentire la libera circolazione del carbone e dell’acciaio, e creare un mercato facilitato e allargato (CECA-bibl.8). Tuttavia già allora erano implicite anche esigenze di natura diversa, connesse all’evidente atmosfera del dopoguerra. Si richiedeva una maggiore sicurezza tra gli Stati e si rivendicavano istanze di natura pacifista. Si disse: basta con le città devastate dalle guerra e il conteggio di milioni di cadaveri! Erano presenti cioè, oltre agli accordi economici, ulteriori polarità che si espressero, passo dopo passo, nei decenni successivi.

Il Progetto europeo ha ricevuto una svolta definitiva, di tipo federale e politica nel 1992 a Maastricht, dopo il crollo del Muro dei Berlino (1989), ed è stato consolidato il 1 gennaio 2002 con l’avvento dell’Euro. Con il trattato di Maastricht si è ribadito la necessità programmatica sia di fissare una roadmap, gradualmente federale, sia di realizzare in tempi contenuti, una linea politica per riscattare i territori europei più svantaggiati e più poveri. Era opinione diffusa che, al fine di costruire una società federale europea garantita da un minimo denominatore di benessere, era essenziale aiutare ciascuna economia nazionale, tramite un'apposito sforzo economico programmatico che ha assunto il nome di politica di coesione. Il successivo Trattato di Lisbona (2007) ha cercato di ovviare al fallimento di cercare di approvare una costitutzione europea, introducendo alcune particolarità che per ora sono rimaste. Tra i cambiamenti maggiori si annovera un ruolo più autorevole del parlamento europeo, e al contempo la definitiva eliminazione delle sovranità nazionali, (si veda i video alla sezione Unione europea)

Già allora erano presenti benché in embrione, i Fondi strutturali. Questi ebbero un lenta evoluzione a partire dal 1957, per giungere alle forme odierne, le quali essendo di natura dinamica, sono destinate ad essere incontinua trasformazione . Un passaggio importante avvenne nel 2004 con l'annessione di dieci paesi in un colpo solo, passando da 15 a 25. (vedi cronistoria) - (bibl.16).

4.1) Matrice economica come coincidenza tra il territorio di riferimento europeo (UE) e il dominio dei Fondi strutturali. L'analisi di Potsdam.

I Fondi strutturali sono diventati lo strumento prioritario della Politica di Coesione della UE. Abbiamo appena ricordato l’importanza del budget messo a loro disposizione, che ne costituisce una dimostrazione. (Vedi bilancio). Tuttavia quando si parla di Politica di coesione, a cosa si allude ? Quale è l'oggetto della coesione ?

Tavola 3 – Potsdam (De) – Nuovo Palazzo in Sanssouci

PotsdamNel 1945, nella città tedesca di Potsdam (bibl.9) , chiamata, per l’analogia del suo ruolo storico nel tempo: la Versailles di Berlino (v. sotto), si svolse l’omonima conferenza, che costituisce uno degli ultimi vertici bellici interalleati. Vi parteciparono il leader della seconda Guerra mondiale (Attlee (UK), Truman (US), Stalin (URSS)) e si stabilì tra l’altro, la divisione in quattro protettorati militari di Berlino, che produrrà la costruzione del nefasto muro. Forse non a caso, ma noi preferiamo supporre che non sia una semplice coincidenza, nella stessa città, dopo più di mezzo secolo, nel 1999 i Ministri del Territorio dei paesi UE, giunsero alla definizione di una lettura riunificante del territorio UE chiamato European Spatial Development Perspective (ESDP) (bibl.9), che attua una prima sintesi interpretativa rivolta alla realtà del territorio dell’Unione. In questo modello, tuttora in progressivo perfezionamento ad opera di centinaia di ricercatori dei vari paesi (v. progetto ESPON), si sintetizza una sintesi non epidermica dello squilibrio economico esistente, a cui generalmente tutti si riferiscono. In questo approccio, si indicano le aree metropolitane economicamente più ricche: da un lato Londra, Parigi, Monaco, Amburgo e Milano  che formano un ideale pentagono (v. sotto);  e dall’altro, in funzione subordinata, le mole regioni depresse, site per esempio, ma non solo   in Portogallo, Grecia, Scozia o Sud Italia, che sono decentrale (geograficamente e economicamente) rispetto alla cinque centralità ora richiamate. A queste Regioni decentrate e economicamente più disagiate, si sono aggiunti nel 2004, come appena ricordato (bibl.16) anche dieci Stati appartenenti all’ex area Sovietica, nel compleNel 1945, nella città tedesca di Potsdam (bibl.9) , chiamata, per l’analogia del suo ruolo storico nel tempo: la Versailles di Berlino (v. sotto), si svolse l’omonima conferenza, che costituisce uno degli ultimi vertici bellici interalleati.

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Tavola 4- Sintesi squilibri territoriali- Progetto ESPON

espon_03

Vi parteciparono il leader della seconda Guerra mondiale (Attlee (UK), Truman (US), Stalin (URSS)) e si stabilì tra l’altro, la divisione in quattro protettorati militari di Berlino, che produrrà la costruzione del nefasto muro. Forse non a caso, ma noi preferiamo supporre che non sia una semplice coincidenza, nella stessa città, dopo più di mezzo secolo, nel 1999 i Ministri del Territorio dei paesi UE, giunsero alla definizione di una lettura riunificante del territorio UE chiamato European Spatial Development Perspective (ESDP) (bibl.9), che attua una prima sintesi interpretativa rivolta alla realtà del territorio dell’Unione. In questo modello, tuttora in progressivo perfezionamento ad opera di centinaia di ricercatori dei vari paesi (v. progetto ESPON), si sintetizza una sintesi non epidermica dello squilibrio economico esistente, a cui generalmente tutti si riferiscono. In questo approccio, si indicano le aree metropolitane economicamente più ricche: da un lato Londra, Parigi, Monaco, Amburgo e Milano  che formano un ideale pentagono (v. sotto); sso segnati da una povertà territoriale diffusa e che, ciononostante, sono stati accolti con calcolo politico, nei 15 paesi della UE, divenuti prima 25 (2004) e poi 27 (2007).


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Tavola 5 – Previsioni progetto ESPON al 2030 tra le aree di concentrazione economica e lo sviluppo di quelle periferiche

Espon_2030

La figura  a fianco segue indica lo scenario previsto dal progetto ESPON (v. sopra) al 2030, che stiamo analizzando. Le aree centralizzanti della UE, dovrebbero essere amplificate dalla crescita delle vecchie aree periferiche, tramite la Politica di coesione, cioè ad opera dei Fondi strutturali.

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4.2) Matrice economica e originalità Fondi strutturali

Per i motivi che indagheremo in queste note e in tutto il presente sito, avanziamo la tesi che i Fondi strutturali comportino diverse originalità, in particolare e in estrema sintesi, in almeno in due settori disciplinari determinanti, per la crescita della società, cui essi si ricollegano. Questi sono:

  • (a) la programmazione economica;
  • (b) la pianificazione del territorio.

Esponiamo i due settori in uno schema tradizionale.

Tavola 6 – Legame tra Programmazione economica e Pianificazione del territorio

002-amm-progrCertamente i Fondi strutturali non intendono essere un corpo teorico a sé stante, e non sostengono dei modelli teorici espliciti. Inoltre, i Fondi strutturali hanno una forza immanente, dovuta probabilmente alla massa di miliardi di euro che movimentano, che, in definitiva, supera i limiti amministrativi per cui sono programmati. La forza dei Fondi strutturali infatti, è così dirompente, che deborda con grande facilità da ogni teorico confine settoriale o amministrativo in cui si cerca di inserirli.

In quanto espressione di una certa razionalità economica, si proiettano prioritariamente verso i sistemi dei bilancio finanziari; ma non è in questo che manifestano il massimo delle loro potenzialità. Ciò accade allorché diventano elementi dinamici e strumenti della Pianificazione del territorio.

I Fondi strutturali, potrebbero manifestare le loro potenzialità, se venissero intesi come il risultato di un mix tra queste due approcci disciplinari ora richiamati (a, b), cioè le relazioni della razionalità economica e quella della pianificazione del territorio, ma purtroppo così non viene recepito. Lo sbilanciamento a favore del dominio in prima battuta del bilancio economico, è un dato di fatto. La Pianificazione del territorio, con la sua dialettica, interviene solo in seconda battuta, in modo subalterno.

Per valutare le potenzialità di questi strumenti, è essenziale procedere ad interrogarsi entro quali termini essi si manifestano e quali eventualmente siano le variabili, che si ripetono e i modelli concettuali che i Fondi strutturali oggettivamente utilizzano. Nonché per quale motivo, riescono a generare tanto formale consenso, al punto da non produrre dissensi. In altra sede, ho già risposto ad una parte di queste questioni, cui rimando (v. A.Sardone – Rapporto strategico) .

L’analisi della realtà, infatti, dimostra che la pratica instaurata in Italia, soprattutto dai due Ministeri che ne gestiscono i finanziamenti (MEF-MISE vedi) sono vincolati nella loro attuazione prioritariamente in una logica di bilancio e/o di rendicontazione economica. Ci riferiamo al Ministero rispettivamente dell’Economia e delle Finanze (MEF) e della Sviluppo economico (MISE) la cui pratica si proietta forzatamente sulle singole Regioni. La responsabilità del MEF e MISE italiani, che sono portavoce di molte posizioni teoriche e politiche sia tecniche sia di parte, è quella di aver ancorato prioritariamente gli strumenti dei Fondi strutturali e la loro verifica (Rapporti strategici, Autorità di gestione, ecc.) al primo di questi due parametri, cioè della razionalità dei bilanci economici, sacrificando quasi del tutto le esigenze del secondo, cioè quello della formulazione degli strumenti più territoriali.

In altri termini le esigenze del secondo parametro (b – Pianificazione del territorio) non riescono ad essere oggetto di attenzione contestuale alle dinamiche del primo (a – programmazione economica) che viene gestito quale ambito a sé stante. Prima la logica della rendicontazione del bilancio. Poi in seconda battuta le sue applicazione. Il discorso in questo modo non funziona! Purtroppo è programmato per produrre una frattura.

A dimostrazione di questa affermazione, si deve considerare lo strumento legislativo utilizzato in grande scala, da parte di MEF e MISE, ossia la cosiddetta Programmazione negoziata, per procedere nell’attuazione dei Fondi strutturali.

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4.3)  Matrice economica e la programmazione negoziata  (L. 662/1996)

In altri termini la cosiddetta programmazione negoziata prevista dalla Legge 662/1996 indica alcuni strumenti per operare. Il primo di questi, è chiamato: Patto territoriale, che non deve essere confuso con un piano territoriale di tipo urbanistico (v. L.n. 1150/1942). La tesi, che avanziamo, afferma che questo strumento va considerato uno strumento necessario ma non sufficiente per gestire i Fondi strutturali. Gli strumenti come i Patti territoriali e/o i contigui Accordi di programma Quadro (APQ), normati in Italia dalla medesima legge ora ricordata (L. 662/1996), sono utilizzati "in massa" in questi due Ministeri, e per i suoi operatori sopratutto Ministeriali, in realtà non hanno alternative. I Fondi strutturali comprensivi dei Fondi FAS ecc. (vedi), secondo queste posizioni rientrano a pieno titolo in questo tipo di contabilità, che per essere corretta non necessita degli input di altri strumenti settoriali, come per esempio quelli propri della pianificazione territoriale.

Il MEF e il MISE, inserendosi in un dominio eminentemente di bilancio economico, si preoccupano che i tragitti delle rendicontazioni risultino corrette, e per far questo non hanno bisogno di verificarne l’efficienza sul territorio. Bisogna sottolineare che purtroppo la valutazione della correttezza dei bilanci è avulsa dal problema dell'efficienza degli esiti di quanto hanno finanziato. In questa direzione si è proceduto, senza apparenti dubbi, nel ciclo 2000-2006 dei Fondi strutturali e  anche nel successivo 2007-2013. In quello in corso si vedrà.  Di recente, il dibattito politico sull’argomento dei Fondi strutturali, è divenuto sempre più critico, a fronte di risultati ritenuti deludenti benché non vi siano, per ora, ancora soluzioni alternative del tutto risolutorie e/o convincenti. E' pacifico che sia l'epserienza dei pogetti sponda o coerenti, nonché la PAC non possono essere considerate delle esperienze positive a partire dalla loro causa tesa ad impedire di perdere i finanziamenti (v. Progetti sponda)

Se fosse accolta la tesi che stiamo avanzando, o un’altra analoga, quanto prima si dovrebbe manifestare la necessità di una ricomposizione di alcuni uffici (sezioni) dei Ministeri che gestiscono i Fondi strutturali, a partire dal MEF e MISE (DPS vedi sezione Ministeri), onde modificare alcune specifiche funzioni attualmente in corso d’opera. Per intenderci in quegli uffici, dovrebbe essere diversamente calibrato il peso e gli algoritmi dei modelli teorici, ancorati nel passato ad una sensibilità prioritariamente economica, a fronte di una integrazione dei valori più territoriali e/o dello sviluppo sostenibile.

Lo stesso discorso si pone tanto alla scala UE (Commissione di Bruxelles), quanto alla scala nazionale con l’opera del MEF e il MISE. Infatti le critiche, che emergono sui risultati della Politica di coesione, prodotta dai Fondi strutturali, purtroppo, ancora sono prive di indicazioni convincenti per la trasformazione del loro iter amministrativo. L’ipotesi di integrare i Programmi dei Fondi strutturali (QSN, PO, POIN, ecc.) con strumenti della Pianificazione territoriale è un opzione di ricerca che rimane sul tappeto della discussione. Purtroppo per ora sono, al più, solo parole. Il tentativo di centralizzare ke decisioni di fronte ad incapacità delle autorita regionali, presente nel ciclo in corso 2014-2020, ricorda molto l'esperienza della Cassa del Mezzogiorno e come tale non sembra una grande ipotesi risolutiva.

In questa medesima linea, si esprime il Rapporto commissionato dalla Commissaria D. Ubner nel 2009. In esso si conferma la spaccatura tra un’analisi fortemente critica dei risultati dei Fondi strutturali e un assenza di elementi risolutivi adeguati. Tuttavia, in tale rapporto, si espone un elemento contestuale e coerente con le osservazioni ora esposte. Infatti questo Rapporto, esprime chiaramente una valutazione critica dei risultati dei Fondi strutturali e, a partire da ciò, dichiara la necessità di utilizzare all’interno della loro programmazione alcuni parametri più territoriali chiamati, in modo un po' criptico: Place-Base. In tal modo dovrebbe svilupparsi un rapporto più diretto con le particolarità territoriali dei siti di destinazione, non più lette meramente tramite i rendiconti dei bilanci che li interessano (bibl. 8).

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4.4) Matrice economica e polarità della programmazione economica in italia: Patto territoriale (L. 662/1996)

Uno strumento di contabilità economica come per esempio un Patto territoriale (L. 662/1996), ora ricordato, non è paragonabile ad un Piano territoriale (p.es. un PPSSE della Legge n. 142/90), o un suo strumento derivato, sicché non sono mutualmente alternativi. Non si può affermare: o l’uno o l’altro, tanto producono lo stesso risultato. Infatti non sono la stessa cosa e questo è il problema. Per lo stesso motivo, utilizzando un altro paragone esemplificativo, un tradizionale Bilancio economico di un Ente Locale, può essere un momento anche di un dibattito sulla pianificazione del territorio locale ma non rappresenta da solo uno strumento specifico in tal senso. Il Bilancio economico, che è un'attività amministrativa a sé stante, non può sostituire né un Piano urbanistico né un piano di lottizzazione di derivazione della legge urbanistica di base nazionale. Sfortunatamente negli strumenti legislativi della Programmazione economica nazionale, che interessa anche i Fondi strutturali, si è distinta la prima modalità della Programmazione economica con il termine di Patto mentre in altri atti amministrativi permane quello di Piano, che non sempre sono sufficienti per escludere possibili equivoci e fraintendimenti. Infatti, sembrano termini omonimi, senza esserlo. Questo fatto più che un caso, sembra una costante o uno stile amministrativo assai discutibile per denotare con immediatezza sia distinzioni sia somiglianze. Infatti, non si può dimenticare che altre assonanze, simile a quella ora ricordata cioè di “Patto” e/o  “Piano”, in altri atti, si ripetono e non possono essere casuali. Ci riferiamo per esempio  all’ Accordo di Programma (art. 27 L.142/1990) e all’altra tipologia di Accordo di Programma Quadro (APQ – L.662/1996). I materiali territoriali e/o urbanistici nel primo sono contestuali e prioritari, mentre nella seconda tipologia (APQ), quando presenti, sono per definizione aggiunti, cioè allegati. Quindi sono due strumenti diversi. Le assonanze, per alcuni denotano più chiaramente le somiglianza di funzionalità cui sono destinati questi nuovi strumenti, sostenendo una scelta forse discutibile. L’APQ rispetto ad uno strumento di pianificazione territoriale specifico (PRG o PTG e derivati), equivale ad una dichiarazione per lo più di buone intenzioni, chiarendo il quadro amministrativo e la provenienza di tutti i finanziamenti che sono attivati a quel certo scopo. In tal modo l’APQ può essere inteso come uno strumento generalista. Guarda e si preoccupa di tutti gli aspetti economici-amministrativi del contorno delle azioni territoriali da chiarire. Ma è ancora lontano dall’intervenire nello specifico della programmazione del territorio. Cosa diversa esprime l'Accordo di programma della legge 142/90 che risulta uno strumento specifico e attuativo. Quest’ultimo non si limita a rendicontare l’insieme dei finanziamenti che insistono nel territorio di destinazione. Non ha questa prioritaria preoccupazione, che viceversa è centrale in un Patto territoriale della 662/96.

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5.0) Matrice della sostenibilità

I Fondi strutturali con i propri regolamenti, unitamente all'ingente ricchezza dei finanziamenti previsti nel bilancio, operano per perfezionare questo tipo di territorio europeo e produrne uno più ricco, segnato da minori disuguaglianze. Come indicatore principale, per le analisi e le comunicazioni dei risultati, si utilizza la misurazione del PIL locale, a fronte della media UE. In tal modo ogni valore nazionale, in precedenza autonomo, si trasforma, divenendo una percentuale della media UE. In quest'approccio l'aumento del livello del PIL, rapportato alla media UE, diventa per definizione, il preliminare di ogni crescita ed evoluzione territoriale. Di conseguenza ogni strumento che può concorrere in una pianificazione pluriennale, alla crescita del PIL, concorre anche allo sviluppo del territorio. Lo schema precedente (v. fig. 6), esprime il nesso implicito che provoca il passaggio dall'ambito del Bilancio economico a quello della Pianificazione del territorio, a base della politica di coesione. Tuttavia, questa convinzione benché egemone sino al  secondo dopoguerra, è stata profondamente modificata con l’avvento del paradigma della crescita sostenibile a partire dagli anni Ottanta. Per quanto riguarda la UE si sono decisi questi cambiamenti negli storici Vertici di Lisbona (2000) e Goteborg (Svezia-2001), ribaditi con indicatori quantitativi nell'approvazione della Strategia 20_20_20 (2008) (v. sezione Normativa) .

Infatti, ai fini di incrementare lo sviluppo economico dei territori UE, cioè cercare di aumentare il PIL,  sono stati rivalutati, da un lato  i nuovi strumenti della conoscenza/apprendimento (Lisbona 2000), e dall’altro la necessità del rispetto dell’ambiente, inteso come forme  sia di risorsa  sia di  vincoli di salvaguardia (Goteborg 2001).  In questo modo l’obiettivo di innalzare il PIL non si è modificato, ma sono aumentati  gli indicatori da considerare congiuntamente  ad esso e le loro  strategie connesse.

In estrema sintesi si può affermare che in tal modo, la pianificazione meramente economica  ha assunto, o sia prossima a divenire più ricettiva delle modalità di altri settori disciplinari, tra cui quello della  pianificazione del territorio sostenibile. Nell’insieme questi  approcci, quando sono finalizzati ad aumentare il PIL locale possono procedere senza  stridenti contraddizioni. Questa previsione si è realizzata con l'approvazione della Strategia 20_20_20 ora ricordata.

Inoltre, in considerazione dei tempi medio-lunghi di tali processi, che interessano la vita di oltre 500 milioni di abitanti, è pacifico che  essi non sono realizzabili dall’oggi al domani; sicché i principi assunti nei vertici UE  (Lisbona/Goteborg/Strategia 20_20_20), ancorché di capitale importanza,  tuttavia produrranno i loro  effetti  trascorsi, solo dopo  alcuni quinquenni. Cioè le esigenze poste in questi Vertici all’inizio del 2000, produrranno una effettualità  prevedibile  verso il  2015 (dopo quindici anni) e la strategia 20_20_20 del 2008 ha un obiettivo programmatio che si esaurirà al 2030. Il ciclo 2007-2013 dei Fondi strutturali per 27 Paesi,  infatti, inizia il suo cammino in quel senso,  e sette/nove anni dopo tali decisioni, raccoglieranno al suo interno tali innovazioni. È probabile quindi che solo in quello successivo ossia del 2014-2020 (ora in corso) si potranno manifestare completamente i risultati del nuovo approccio (Lisbona/Goteborg) unitamente agli effetti che nel frattempo  emergeranno.  Inoltre per non cadere in una previsione ingenua,  bisogna  anche ricordare, che con ogni probabilità, in quei momenti futuri, potrebbero apparire delle ulteriori integrazioni nell’Agenda delle forze politiche UE, che si aggiungeranno  alle decisioni assunte a Lisbona e Goteborg. Sicché è probabile che  in rapporto a ciò che accadrà in questo lasso di tempo, cioè nel futuro, vi saranno delle ulteriori novità da considerare. Ciò che si può escludere, e che  essendo le trasformazioni (Lisbona/Goteborg), così profonde, esse non possano essere completamente disattese o trasformate. Come si suol dire: “chi ci sarà, vedrà ”. Per ora, rimane la constatazione che  le decisioni assunte a Lisbona/Goteborg/Strategia 20_20_20, sono dirimenti per la crescita del PIL, ossia la programmazione sia economica sia territoriale e quindi anche per i Fondi strutturali che  sono programmati a tal scopo. Più propriamente,  dovrebbero essere l’occasione anche per  modificare i presupposti della pianificazione meramente economica classica, del tipo analisi costi/benefici tradizionali, verso le prospettive sostenibili. Che le tecniche di Analisi Costi Benefici (ACB) siano una procedura di valutazione, parziale è quindi inidonea alla pianificazione senza integrazioni, è un dato di fatto.

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Vedi sezione Direttive UE : Habitat e Natura 2000Vedi Rete autorità ambientaliVedi VIA e VAS

6.0) Matrice dei risultati

La dinamica della programmazione complessiva non coincide necessariamente con la dinamica del Bilancio economico.

Le note che precedono tratteggiano alcuni aspetti della Politica di coesione. La UE ha deciso di agire per arricchire i territori comunitari, tramite opportuni programmi e interventi, cioè i Fondi strutturali, per la costruzione delle infrastrutture atte ad aumentare il PIL locale dei vari territori. Questa decisione, ha una gestazione che dura almeno per l'intero ciclo interessato, dopodiché si può aprire la fase della valutazione degli esiti prodotti, e su cui intendiamo concentrarci. Bisogna ribadire che arrivare a delle conclusioni in tale fase è più difficile di quanto non sembri. Infatti, dopo almeno un decennio, di sempre più serrati controlli su tutti i territori della UE, a partire dal 2000, si è arrivati alla conclusione (bibl.12-13 ) che i finanziamenti dei Fondi strutturali vengono realmente corrisposti alle Regioni, ma in realtà non si comprende con chiarezza quale siano i loro esiti, come ci siamo già chiesti all'inizio di questa sezione (v. sopra). Ossia, la domanda che si pone è la seguente. I Fondi strutturali che cosa finanziano realmente ? Quale è la loro efficienza ? Cosa realizzano nella realtà?

A tali domande, per ora ancora insoddisfatte, si dovrebbe dare il massimo risalto.

Tali interrogativi chiariscono  il punto di stallo in cui si trova la UE e per quanto ci riguarda, anche dello Stato italiano, o in altri termini della burocrazia esisitenti nei ministeri (v. Matrice Amministrativa sopra). Da un lato ciò concorda con le affermazioni precedenti. Ossia che il tentativo di cercare di risolvere il momento della verifica nel solo campo della rendicontazione contabile, non appaga questo tipo di domande; e dall'altro al contempo evidenzia l'esigenza di integrare con altri campi di analisi questa prospettiva. In altri termini, come cercheremo di dimostrare, il livello di lettura e di verifica dei bilanci economici, vengono svolti certamente con una certa accuratezza, ma a partire da questi strumenti non si riesce a superare alcuni limiti congeniti che in definitiva non consentono di ottenere le informazioni necessarie per valutare l'efficacia degli obiettivi previsti e finanziati con i Fondi strutturali. Dal punto di vista concettuale è necessario spingersi in settori diversi dalla semplice, benché essenziale contabilità. Questo sforzo, apparentemente elementare, in realtà non appartiene alla cosiddetta razionalità limitata della burocrazia (bibl. 14). Cioè dei funzionari della Pubblica Amministrazione. Anche quest'ultimo settore, cioè il blocco amministrativo, rientra nel dominio da definire, che stiamo cercando di enucleare e che è connesso con il fenomeno dei Fondi strutturali. La valutazione dei risultati dei Fondi strutturali, è uno dei temi aperti nella comunità degli addetti ai lavori e su cui vorrebbe insistere il presente FORUM (vai ai vari dibattiti).

Il controllo sia dei risultati dei bilanci (Ue-Italia-Regioni) sia della programmazione (UE-Italia-Regioni)- Ostacoli per effettuare un'effettiva verifica

(in costruzione)

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Per considerare i materiali per ora conosciuti nel settore dei risultati dei Fondi strutturali si vedano le altre sezioni di questo sito, rispettivamente alla scala europea (vedi Buone pratiche UE) , a quella nazionale (Vedi Buone pratiche scala nazionale) e infine a quella regionale (vedi buone pratiche scala regionale). Questo tipo di considerazioni assumono anche il nome di Good Practices cioè Buone pratiche.

6.1) Matrice dei risultati e i rapporti ufficiali UE, critici sull’esito dei Fondi strutturali (2009)

Il secondo riferimento critico, che intendiamo ricordare per quanto riguarda l'indicatore dei risultati, è di fonte ufficiale UE.
Anch'esso conferma ed esprime lo stato di conflittualità presente nei Fondi strutturali, che stiamo ribadendo in queste note. Riguarda un rapporto UE commissionato ad un direttore generale del MEF italiano, Fabrizio Barca (bibl. 9) onde formulare una valutazione sui risultati dei Fondi strutturali nei 27 Paesi UE. In altre sezioni ne analizziamo i dettagli. Qui ricordiamo che a fronte delle conclusioni di tale Rapporto, del tutto negative sui risultati dei Fondi strutturali, l’autore ne stigmatizza le critiche in dieci punti, senza ricorrere, come dimostriamo più avanti, alle responsabilità della PA italiana, che tra l’altro è l’ambiente privilegiato dello stesso autore (Il funzionario appartiene al MEF). Inoltre il fenomeno riveste ulteriori perplessità anche per il fatto che nella gestione dei Fondi strutturali ciclo 2000-2006, cioè nei loro programmi (QSN, POR PON, PIT, ecc. ), non risultano critiche pari a quelle contenute in questo Rapporto (2009). L’Autore sembra avere due operatività e conseguentemente due forme di giudizio. Ci si può chiedere: Dove era questo direttore generale durante il ciclo 2000-2006 che si è concluso nel 2009 ? Probabilmente vale la solita conclusione, che i dissensi non si devono comunicare all’esterno. Si dice: “i panni sporchi si lavano in famiglia”. Ma le critiche operative non sono panni sporchi ! Così facendo è evidente che si è perso da un lato, un’altra occasione per contribuire a perfezionare il meccanismo di questi Fondi strutturali che per molti e da molti punti di vista deve essere perfezionato; e dall’altro di porre l’amministrazione dei Fondi strutturali in un ambiente innovativo, lontano dai ben noti vizi e inerzie della Pubblica Amministrazione tradizionale.

Appurato il fatto che il budget a disposizione  sia per il 2007-2013 sia per il 104-2020, sono  pari ciascuno a 330/340 mld di euro, ossia poco meno di 50 miliardi all’anno, è istintivo porsi alcune semplici domande.

Queste sono: (a) Quali sono le modalità di spesa, ovvero come si distribusicono i 335 mld di euro; (b) con quali controlli o sistemi di verifica si procede ? Ogni spesa, soprattutto se di denaro pubblico, implica ed è contigua ad una reciproca fase di controllo. Nel caso dei Fondi strutturali anticipiamo che la funzione del controllo segue sistematicamente ogni fase del processo attuativo, come viene espresso nello schema seguente.

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Figura 7 –  Sistemi di controllo e Fondi strutturali

 

Per conoscere l’articolazione dei Fondi strutturali bisogna riferirsi ai loro Regolamenti decisi in ambito UE. Come già ricordato, (vedi) ognuno dei cicli settennali ha propri Regolamenti. I Regolamenti dei Fondi strutturali normano e come dice il termine regolano, l’applicazione dei loro obiettivi nei Paesi UE. In sostanza, di norma, vi è un Regolamento centrale per i Fondi strutturali, compendiato da pochi altri Atti ufficiali ossia sub-regolamenti, di tipo settoriale.

Unitamente da un lato alla caratteristica del controllo, contiguo all’importanza dei finanziamenti, e dall'altro all'oscillazione metodologica tra programmazione economica e pianificazione territoriale, stiamo per evidenziare un ulteriore fattore che contraddistingue la politica di coesione della UE. Ossia l’enorme macchina amministrativa che deve interagire con questi strumenti e che abbiamo tratteggiato all'inizio di queste note (Matrice ambientale- v. sopra). Attività amministrativa e attività di controllo possono essere intese come due facce della stessa medaglia.

Lo schema esposto (v. sopra tav.2) indica la divisione delle competenze amministrative. Da Bruxelles alle singole Regioni di destinazione.

I Regolamenti dei Fondi strutturali, tipologia UE che si distingue da quella delle Direttive UE, da un lato prescrivono ciò che i paesi UE devono ottemperare senza alcuna differenza; e dall’altro dettano i parametri da rispettare per la distribuzione del budget ora ricordato, cioè dei 330/340 miliardi di euro circa. Essi rispondono, almeno teoricamente, agli iniziali quesiti di cui necessitano gli amministratori della Pubblica amministrazione (PA) onde cominciare ad orientarsi in questo specifico settore. Questi si chiedono:

In quanto Amministratore, quali pratiche devo istruire per accedere a questi finanziamenti ?

La risposta sta nei Regolamenti !

Il passaggio dal dire al fare è una fase complessa, non priva di difficoltà e resa ardua in ragione della specificità dei settori coinvolti. Ossia come ricordato:

  •  rilevanza oggettiva dell’ammontare dei finanziamenti (335 mld di euro);
  •  necessità di un controllo altrettanto complesso (verifica applicazione Regolamenti);
  • efficienza della Pubblica amministrazione (PA) (circa 70.000 funzionari a tempo pieno);
  • differenze della tradizione amministrativa-politica di raggiungere gli obiettivi fissati, presente nelle 274 Regioni UE-28.

A posteriori si rileva che i Regolamenti dei Fondi strutturali, ad ogni fine e inizio di un nuovo ciclo settennale registrano al loro interno alcune modifiche, prodotte anche dalla maturazione e/o evoluzione delle esperienze vissute nel ciclo trascorso.

Ricordiamo che i Fondi strutturali si programmano e si realizzano da un lato in migliaia e migliaia di progetti e/o di azioni di Governo del territorio (Governance), in tutta Europa. Sicché gli estensori delle norme comunitarie, consapevoli della complessità di questi strumenti, hanno assegnato al momento valutativo, sia di efficienza sia di efficacia dei Fondi strutturali, un ruolo sistematico nell’articolato dei Regolamenti. Si deve ammettere, infatti, che a fianco della difficoltà di rendere operativi, cioè approvare singoli progetti per utilizzare, cioè spendere, trecentotrenta miliardi di euro di finanziamenti chiamati: Fondi strutturali, la sola rendicontazione ragionieristica di tali importi, costituisce un compito, non solo essenziale, ma di grande complessità. Essa solleva difficoltà di ordine amministrativo, normativo, professionale, ecc..

Queste iniziali riflessioni sono sufficienti da un lato per riconfermare la complessità dialettica del problema in oggetto e dall'altro costituiscono un ulteriore livello o gradino, per delineare le linee di analisi onde specificare sia il merito dei Fondi strutturali, sia la loro essenziale e complementare fase di verifica.

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7.0) Prime conclusioni – Le tre linee di lettura dei Fondi strutturali

Posto l’obiettivo finale delle Politica di coesione, congiunta ai Fondi strutturali, di riequilibrare le differenze territoriale delle Regioni comunitarie, tramite la costruzione di processi di crescita del PIL, si può sintetizzare la complessità di questo pacchetto di programmi e strumenti, in tre principali linee di esposizione analitica. Lo schema seguente esprime la loro articolazione riferita ai momenti strategici contrassegnati rispettivamente con i numeri: 1, 2 e 3. Lo schema è esposto nella seguente immagine.

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Figura 8 – I due comparti che racchiudono gli indicatori da utilizzare nella valutazione dei Fondi strutturali.

 

 

 

La prima linea interpretativa indicata ((1) analisi: Attuazione), riguarda l’organizzazione e l’attuazione della macchina amministrativa della Politica di coesione, ossia della realizzazione dei progetti e della Governance utilizzando i Fondi strutturali. Essa si distribuisce nell’area vasta europea prodotta dall’unione di 28 stati. Rendere operativi in senso amministrativo,  350 miliardi di euro, è un’attività a sé stante,  di evidente impegno, qualora l’operazione avvenga con la necessaria razionalità.

La seconda linea interpretativa ((2) analisi:Controllo sincronico),  esprime il necessario controllo  da affiancare necessariamente al complesso di una tale macchina amministrativa. Questa funzione  è doverosa  sia per gli aspetti contabili sia per quelli di merito, benché questi iniziali settori presentino sia momenti d’intreccio sia di distinzione. Infatti, se si vuole accompagnare questa mansione con i necessari supporti di programmazione, onde non ricadere in una cosiddetta distribuzione a pioggia (principio rifiutato perlomeno in teoria), si può intendere come la mansione del controllo in contemporanea all’attuazione dei progetti, cioè  in altri termini sincronico, è  tanto vasta quanto specifica. Anche per questo l’articolazione del lavoro di controllo sia amministrativo sia propositivo (progetti/ /programmazioni) costituisce un rilevante  carico di lavoro. La cifra di circa 70 mila funzionari a tempo pieno che seguono questa procedura (progettuale-amministrativa (1) e di controllo (2)), come esponiamo più avanti (vedi), è ancora un valore in difetto.

Queste possono essere considerate la due prime linee problematiche [(1), (2)]  che si pongono per la processualità contingente, cioè fattuale dei Fondi strutturali, e sono a tal punto complesse, che possono essere contemporaneamente anche uno spazio di ricerca autonomo utile per riuscire a descrivere e analizzare gran parte dei Fondi strutturali.

La terza e ultima linea d’indagine ((3) Esiti complessivi), in queste note, consiste nella valutazione ex-post degli effetti di tutta la programmazione. Può essere considerata una sorta di cartina di tornasole. In ultima analisi se il PIL cresce nelle Regioni interessate, significa che i Fondi strutturali hanno raggiunto il loro obiettivo. Quindi l’esito è positivo e coerente con gli obiettivi programmati. Al contrario se non vi sono cambiamenti rilevanti, significa che i finanziamenti utilizzati non hanno prodotto ciò che intendevano raggiungere, e quindi vi sono delle zone d’ombra o di inefficienza da far emergere, da correggere e/o da sanzionare.

Quest’ultimo settore rientra nel campo della valutazione degli esiti delle politiche. In questo caso i tempi che vengono interessati superano quelli fiscali dei vari cicli  settennali dei Fondi strutturali. Infatti, in questa prospettiva, si deve  effettuare la valutazione di ciò che è successo o ciò che è stato realizzato, ex-post. Ossia dai primi passi sino alla realizzazione ed utilizzo delle infrastrutture territoriali, che può avvenire solamente dopo la fase  rispettivamente di cantiere, costruzione ed utilizzo da parte degli utenti.

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(8.0) Bibliografia

(1) I Regolamenti, costituiscono una delle tre tipologie normative della UE. Ossia: Regolamenti, Direttive e Decisioni. I Regolamenti   devono essere applicati nei territori  dei Paesi comunitari, senza alcuna differenza locale; viceversa le Direttive, al contrario devono essere messe in relazione con le caratteristiche territoriali e quindi applicate anche diversamente. La terza e ultima tipologia UE è quella delle Decisioni. Queste indicano nel proprio testo ciò che si deve realizzare.

(2) Regolamento 1260/1999 abrogato e sostituito dal REGOLAMENTO (CE) N. 1083/2006 DEL CONSIGLIO dell'11 luglio 2006 recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regola­mento (CE) n. 1260/1999 (Gazzetta Ufficiale 31-07-2006) (in totale pp.54).

(3) L’Eurostatt ha comunicato che la popolazione dei 27 paesi UE, nel maggio 2010, superava i 501 milioni di unità

(4) Vedi Regione Campania- POR regionale

(5) V. INU – F. Oliva – 2006

(6) Introdotto dall'art. 27 della L. 142/1990, ma con alcuni precedenti negli anni '80, l'Accordo di programma è stato poi disciplinato  dall'art. 34 del D.Lgs. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).

(7) Si v.  G.Guariso – A. Sardone  – Piano pluriennale di sviluppo_ socio_ economico della Comunità Montana  Alpi Lepontine  (PORLEZZA) su base informatica (COMO – Approvazione Consiglio Provinciale  2004). Operatività assicurata tramite sito WEB con tecnologia ORACLE e sette volumi cartacei. Il Piano Pluriennale di Sviluppo Socio Economico (PPSSE) è previsto dalla Legge 142 del 1990.

(8) Il trattato CECA, firmato a Parigi nel 1951, riunisce la Francia, la Germania, l'Italia e i paesi del Benelux in una Comunità il cui obiettivo è introdurre la libera circolazione del carbone e dell'acciaio e garantire il libero accesso alle fonti di produzione. Inoltre, un'Alta Autorità comune vigila sul mercato, sul rispetto delle regole della concorrenza e sulla trasparenza dei prezzi. Questo trattato è all'origine delle attuali istituzioni [v. europa.eu/legislation_summaries /institutional_affairs /treaties/..]

(9) Conferenza di Potsdam è uno degli ultimi dei vertici interalleati tenutosi dal 17 luglio al 2 agosto 1945. Nel corso dell'incontro i leader delle potenze vincitrici della Seconda guerra mondiale (Stati Uniti, Inghilterra e Unione Sovietica) discussero e raggiunsero accordi sulla gestione dell'immediato dopoguerra. La conferenza ebbe luogo presso il castello di Cecilienhof a Potsdam perché in Berlino non esistevano luoghi in gradi di accogliere le delegazioni (f. it.wikipedia.org)

(10) V. sito ESDP

(11) Rapporto Barca (vedi sotto)

(12) F.Barca stigmatizza le sue critiche, senza che vi siano esplicite reazioni, anche in questo caso, all’interno del MEF e/o MISE, di cui riveste un ruolo direttivo.  La situazione è curiosa. Qualsiasi cosa T.Barca dica, non vi sono reazioni apparenti all’interno dei due Ministeri prioritariamente interessati (MEF-MISE). Le possibilità sono due. O, questo Direttore di elevata fascia, dice cose di nessuna importanza, ma tale ipotesi è contraddetta dall’incarico ricevuto e dal finanziamento  UE per tale Rapporto indipendente, oppure vi è qualcosa d’altro che spiega tale comportamento (Nei ministeri si lavora così!). A parziale correzione di questa conclusione, si può ricordare che la reazione al rapporto Barca del 2009, interessando non singole persone, ma organizzazioni (Ministeri, Regioni ecc.) potrebbe arrivare tra  qualche anno.  Tuttavia continuando in questo discorso, ci si può chiedere quale sia stata la reazione delle Regioni soprattutto dell’Ob. Convergenza (Sud Italia) a fronte delle conclusioni del rapporto Barca ? Il discorso particolare si ferma a questo punto.

(13) Per traslato, si potrebbe affermare, che di conseguenza, le critiche del Rapporto Barca,  siano critiche anche all’operato di Ministero di appartenenza. Ma non è così.  Tuttavia nei due  comportamenti permangono elementi di contraddittorietà. Si potrà dire che la posizione di questo direttore generale non era la posizione dominante all’interno del MEF e poi MISE. Ma allora perché realizzare un rapporto per la Commissaria UE, di valutazione dei Fondi strutturali in quei termini. La contraddizione rimane. Inoltre i vari Ministri in carica (Tremonti, PL Bersani, Scaiola, ecc.)   sono stati informati  di questa visione critica di come lo stesso Ministero procedeva alla distribuzione dei cento miliardi di euro nelle Regioni del SUD e si apprestava ad approvare un’analoga fase, con alcune modifiche, ma economicamente  sempre di pari importo?

Gli importi rimangono analoghi, mentre le regole di attuazioni si modificano più o meno significativamente.

(14) H. A. Simon – Il comportamento amministrativo – Il Mulino Bologna 1957 (ed.or. 1947) – (pp.369)

(Questa sezione necessita di essere ampliata e perfezionata. Sicché, se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..), che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. (Grazie staff redazionale).

(15) Antonio Sardone – Unione europea- Consistenza Fondi Strutturali 2007-2013 – Milano  2009 – Training Team (pp.680)

(16) 1º maggio 2004: Con delibera del 13 dicembre 2002 il Consiglio dell'Unione europea approva l'adesione di Cipro, Malta, Ungheria, Polonia, Slovacchia, Lettonia, Estonia, Lituania, Repubblica Ceca e Slovenia che firmano il trattato d'adesione il 16 aprile 2003 ad Atene.


Vedi anche Programmazione Fondi

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Approccio alla tematica dei Fondi strutturali
Contribuisci al dibattito. La problematica dei rapporti tra le regole dei Bilanci economici e la Programmazione (economica e territoriale) è prioritaria anche nel campo dei Fondi strutturali. Questa sezione necessita di essere ampliata e perfezionata. Sicché, se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..), che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. Grazie staff redazionale).


 

1.3 – DG REGIO UE

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1.3 – DG REGIO UE  2014-2020

Commissione UE per lo sviluppo Regionale (DG-REGIO -2010-2014)

Domanda: I Fondi strutturali, all'interno della UE, a quale Direzione Generale (DG) fanno capo?
Risposta: I fondi strutturali dipendono dalla Direzione Generale (DG) della Politica Regionale (DG REGIO), il cui Commissario per il periodo 2010-2014, è stato  Johannes Hahn proveniente dall'Austria. Per il ciclo 2014-2020 è Corina CREŢU proveniente dalla Romania.

Sommario sezione:

1) Missione e metodo di lavoro della Commissione UE (2010-2014)
2) Direzione generale della Politica Regionale: Commissario Johannes Hahn e Corina Cretu
3) Politica di Coesione che coordina i Fondi strutturali
4) Obiettivi quinquennali e sintesi della relazione di attività annuale
5) Piani annuali di gestione
6) Relazioni annuali di attività

1) Missione e metodo di lavoro della Commissione UE (2010-2014)

I Fondi strutturali, oggetto del presente sito, sono uno strumento della Commissione UE. Ma cosa è questa Commissione UE ?

La Commissione è l’organo esecutivo dell’UE ed è responsabile dell’attuazione delle decisioni sia del Parlamento sia del Consiglio. Ciò significa garantire l’attuazione delle politiche, la gestione dei programmi e l’impiego dei fondi stanziati. Ossia, in altri termini, amministrare l’attività corrente della UE, e in particolare dei Fondi strutturali.

La Commissione, composta da 28 rappresentanti – uno per ciascuno Stato membro –  e viene nominata ogni cinque anni , entro sei mesi dalla elezione del Parlamento. La Commissione europea assolve quattro funzioni fondamentali:

  • propone gli atti legislativi al Parlamento e al Consiglio;
  • dirige ed esegue le strategie politiche e il bilancio dell’Unione;
  • vigila sull’applicazione del diritto europeo (insieme con la Corte di giustizia);
  • rappresenta l’Unione europea a livello internazionale, per esempio nei negoziati con paesi terzi per la conclusione di accordi.

La Commissione si riunisce una volta alla settimana, di norma il mercoledì, a Bruxelles. Ogni commissario espone i punti all’ordine del giorno per le politiche di sua competenza e il collegio prende una decisione collegiale in merito.

Il personale della Commissione è organizzato secondo dipartimenti, denominati “direzioni generali” (DG), e “servizi” (come il servizio giuridico). Ogni DG è responsabile di un determinato settore e opera sotto la guida di un direttore generale, che risponde a sua volta ad un commissario. Il coordinamento generale è garantito dal Segretariato generale, che sovrintende anche all’organizzazione delle riunioni settimanali della Commissione. Il Segretariato fa capo al segretario generale, il quale risponde direttamente al presidente.

2) Direzione generale della Politica Regionale: Commissari Johannes Hahn (2014) e Corina CRETU (2020)

La DG Politica regionale (DG REGIO) ha la funzione di rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale dell'Unione europea, riducendo le disparità di sviluppo fra le regioni e gli Stati membri che la compongono. Tramite il cofinanziamento di progetti infrastrutturali, lo sviluppo della società dell'informazione, il rapido trasferimento delle conoscenze, il sostegno agli investimenti nelle risorse umane e la promozione della cooperazione transfrontaliera; la DG REGIO aiuta le regioni meno prospere o afflitte da problemi strutturali ad accrescere la propria competitività e a raggiungere, in maniera sostenibile, un più elevato tasso di sviluppo economico.

La direzione generale gestisce tre importanti fondi:

  • il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), che interviene in tutti gli Stati membri e cofinanzia investimenti, concentrandosi prevalentemente sulle regioni più povere in termini di PIL pro capite;
  • il Fondo di coesione, che cofinanzia essenzialmente progetti nel settore dell'ambiente e dei trasporti negli Stati membri con un PNL inferiore al 90% della media comunitaria (l'Italia è esente);
  • lo Strumento per le politiche strutturali di preadesione (ISPA), che aiuta i paesi candidati a sviluppare reti di trasporto e infrastrutture nel settore ambientale.

Alla DG sono inoltre attribuite anche altre competenze. Per esempio in caso di gravi calamità naturali (Fondo di solidarietà dell'Unione europea (FSUE)), il gruppo di coordinamento per le Regioni Ultraperiferiche (art.229 del Trattato); gestione dei contributi CE al fondo internazionale per l'Irlanda unitamente al programma PEACE incluso nei Fondi strutturali.

Il commissario europeo responsabile della politica regionale (2010-2014) è stato  Johannes Hahn, nato in Austria. Per il cilo 2014-2020 è Corina CREŢU, nata in Romania (Politica regionale).

(vedi organigramma Direzione generale 2010 : de en fr) e sito  [http://ec.europa.eu/regional_policy/index_it.cfm]

3) Politica di Coesione che coordina i Fondi strutturali

La politica di coesione è attuata sulla base della gestione condivisa e rappresenta circa il 31% del bilancio dell'Unione (v. bilanci). Essa resta il settore di spesa con il tasso di errore più elevato nella DAS del 2008 (11%), nonché l'unica area di azione che riceve ancora una valutazione negativa dalla Corte. La causa, secondo i Rapporti della Commissione, è da rinvenirsi nel funzionamento inefficace dei sistemi di gestione e controllo specifici in alcuni Stati membri. (relazione 2009 p.7 par. 3.2) [http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/index_it.htm]

Quando una proposta della Commissione è pronta, viene inserita nell’ordine del giorno della successiva riunione della Commissione. Se almeno 15 commissari su 28 si dichiarano favorevoli, la Commissione procede all’adozione della proposta, che avrà il sostegno incondizionato dell’intero collegio. A questo punto il documento viene inoltrato all’esame del Consiglio e del Parlamento europeo.

4) Obiettivi quinquennali e sintesi della relazione di attività annuale

La Commissione UE, all'inizio del suo mandato, fissa gli obiettivi strategici quinquennali, i cui avanzamenti sono verificati annualmente.

5) Piani annuali di gestione

Allo scopo di attuare il programma di lavoro della Commissione, ogni servizio della Commissione (Direzione generale o DG) stabilisce il proprio programma di lavoro chiamato piano di gestione annuale. Il piano annuale di gestione persegue un duplice scopo: traduce le iniziative prioritarie e gli obiettivi strategici della Commissione in operazioni concrete e costituisce uno strumento a disposizione dell'amministrazione per pianificare, seguire e riferire su tutte le attività e le risorse di ogni direzione generale.

6) Relazioni annuali di attività

In base al proprio piano annuale di gestione, ogni DG controlla la realizzazione degli obiettivi politici e stabilisce il nesso con le risorse corrispondenti usate durante le attività di un anno. La relazione annuale di attività è, in termini di risultati, lo "specchio" del piano annuale di gestione. Dopo la conclusione dell’esercizio, la Commissione presenta la

sintesi (Relazione di Sintesi) delle realizzazioni in materia di gestione
clicca qui per entrare nel sito ufficiale UE

6) Direzione generale della Politica Regionale (2014-2020): Commissario Corina CRETU

Per il cilo 2014-2020 il commissario è Corina CREŢU, nata in Romania (Politica regionale).


RIFERIMENTI:

2017-2013 – Fonte (Riel.): © Unione europea, 1995-2011

2014-2020 sito  [http://ec.europa.eu/regional_policy/index_it.cfm]


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1.2 – Normativa UE

1.2 – Normativa e regolamenti dei Fondi strutturali  approvati a Bruxelles

Sommario della sezione:

  • 1.0) – Importanza dei Regolamenti
  • 2.0) – Principi dei Regolamenti generali dei Fondi strutturali
  • 2.1) – Organizzazione e gestione dei Regolamenti n.1260/99 e n.1083/06
  • 2.2) – Linee strategiche prioritarie nella prospettiva dello Sviluppo sostenibile
  • 3.0) – (A) Dinamica finanziamenti e principio di addizionalità
  • 3.1) – (B) Il sistema dei controlli
  • 3.2) – (C) Procedure della programmazione
  • 3.3) – (D) Partenariato. Elemento innovativo della pianificazione del territorio
  • 4.0) – Innovazioni stategiche
  • 5.0) – Ulteriori aspetti innovativi (Sostantivi e procedurali)
  • 6.0) – Regolamenti Fondi strutturali (1999 e 2006), Sviluppo sostenibile e  Direttiva VAS
  • 7.0) – La procedura dei Programmi dei Fondi strutturali
  • — Elenco dei principali regolamenti prodotti per il ciclo 2000-2006
  • — Ciclo 2007-2013 – Regolamenti e decisioni della Commissione
  • — Normativa italiana per l'attuazione degli interventi
  • 8.0) – Regolamento n.1303/2013 per il ciclo 2014-2020
Per scaricare il testo del Regolamento principale per ciascun ciclo usa i seguenti link:


Ciclo 2000-2006 Regolamento CE n.1260 del 1999
Ciclo 2007-2013 Regolamento CE n.1083 del 2006
Ciclo 2014-2020 Regolamento CE n.1303 del 2013  (in corso d'opera)


Il testo che segue è stato realizzato nel 2009, cui si sono aggiunti alcuni aggiornamenti  per rapportarlo al 2014 (v.punto 8). Si è preferito agire in questo modo per sottolineare che alcune questioni prioritarie sono rimaste costanti. (bibl.37)

1.0) – Importanza dei Regolamenti
 I regolamenti dei Fondi strutturali sono di particolare importanza per almeno due motivi.
 A) Il primo è di immediata evidenza infatti, stabilisce le regole del settore amministrativo.
 B) Il secondo motivo di importanza risiede nel metodo operativo e in alcune innovazioni procedurali, volte alla Pianificazione del territorio, chiamata Coesione del territorio, che sono richieste tassativamente agli uffici amministrativi della Pubblica Amministrazione (PA) di ogni Stato UE. Queste innovazioni, non sempre sono evidenziate per il loro valore più teorico, ma essendo i Regolamenti imposti agli Stati che chiedono i finanziamenti, divengono ugualmente operative, cioè prassi comune.

2.0) – I Principi dei Regolamenti generali dei Fondi strutturali.

Il Consiglio UE tramite i tre Regolamenti di base(bibl.1) indica in modo prescrittivo l’iter procedurale da seguire per poter usufruire dei finanziamenti. Nei Regolamenti si specifica quanto è necessario dal punto di vista amministrativo per la comprensione e gestione dei Fondi, ovvero si chiarisce l’intero pacchetto di interventi. Nell'articolato dei Regolamenti viene esposta la programmazione e di converso le risposte ai quesiti tipici degli amministratori, assicurando la necessaria semplicità espositiva. I  testi dei rispettivi Regolamenti di base, non intendono esporre le motivazioni teoriche sottese alle proprie indicazioni. Non è questo la loro finalità. Essi, tuttavia, elencano i richiami principali di tipo argomentativo tramite rispettivamente  in decine di capoversi in tutti e tre i casi. In senso amministrativo tali atti svolgono il loro compito, ma nell’ipotesi di evidenziare le loro motivazioni, queste devono essere ricercate in altri contesti, e in particolare nelle motivazioni delle Politiche decise in sede comunitaria. Tutti i Regolamenti sono un atto formale-istituzionale e hanno una valenza fiscale, quindi non possono essere legalmente disattesi. Tuttavia, senza negare la loro natura eminentemente amministrativa, consultandoli sembra di essere di fronte a delle formulazioni che appaiono come qualcosa di più di semplici regolamenti. In questa impressione pesano due tipi di considerazioni. La prima riguarda la loro complessità. La quale si giustifica solo in parte per l’ovvia constatazione che tali Regolamenti rappresentano l’interfaccia formale per l’iter di assegnazione di 240 miliardi di Euro il primo e 335 il secondo e il terzo. La seconda si riferisce alla puntualità dei riferimenti concettuali e/o teorici descritti che le autorità devono scrupolosamente rispettare. Molti di questi, inoltre, sono sia a fronte delle esperienze passate degli strumenti comunitari sia a fronte delle pratiche in uso nella pianificazione territoriale, in paesi come l’Italia e in misura di volta in volta diverse, anche negli altri paesi comunitari. Il sistema del Planning (pianificazione spaziale), infatti, che fatalmente accoglie anche i progetti finanziati dai Fondi strutturali, non è sempre simile nelle diverse tradizioni di gestione e amministrazione del territorio dei paesi comunitari. Sicché i Fondi strutturali svolgono una funzione di modifica della prassi della gestione del territorio nei paesi della UE. Sicuramente ne unifica le procedure, che nelle pratiche urbanistiche territoriali hanno particolare rilevanza.

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  • 2.1) – Organizzazione e gestione dei Regolamenti 1260/99 e 1083/06

I Regolamenti generali dei Fondi strutturali non sono e non possono essere dei testi teorici. Tuttavia sono caratterizzati da una notevole complessità espositiva la quale, in realtà, non si sposa con la necessità di semplificazione amministrativa. Il confronto (v. tav. 4/1) tra le due strutture espositive dei Regolamenti mostra l’ampliamento avvenuto nel secondo, cioè il ciclo 2007-2013. Il primo Regolamento 1260/99 (2000-2006), si sviluppa in sei Titoli espositivi che diventano Nove nel successivo. Inoltre il numero di articoli e maggiore nell’ultimo, il quale è accompagnato anche da quattro allegati. Tuttavia i principi su cui si basano i due Regolamenti sono sostanzialmente analoghi. Questi si trasformano in puntuali linee applicative. In particolare enfatizzano da un lato la pianificazione pluriennale definendo i momenti procedurali da seguire e dall’altro definiscono obiettivi e strategie da raggiungere e/o da salvaguardare.

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  4-1 – Sezioni tematiche dei due Regolamenti dei Fondi

Il primo settore di entrambi i Regolamenti, che consideriamo, si occupa dei principi posti alla base della programmazione dei Fondi strutturali. Il secondo si occupa tanto dell’organizzazione dei lavori, quanto delle procedure da seguire per ottenere i finanziamenti; il terzo settore, infine, definisce lo schema espositivo dei contenuti dei programmi che attuano gli interventi nelle Regioni; e nell’ultimo si descrivono le disposizioni finali, che compendiano le fasi procedurali appena dette e le strategie della Politica di coesione in generale. Quest’ultimo settore viene posto in enfasi nel Regolamento 1083/2006 (art.29 comma 3 ). Di seguito esponiamo schematicamente gli elementi che caratterizzano le linee di sviluppo della programmazione dei Regolamenti dei Fondi strutturali (v. tav. 4/2). Definiti i principi innovativi (1) a base dei Fondi strutturali, questi sono attuati in alcuni blocchi di procedure (2) le quali formano i documenti con i loro specifici contenuti (3) onde raggiungere la finalità ultima, cioè di aumentare il tenore di vita delle regioni UE in questione (4).

Figura 4 – 2 – Momenti del sistema di organizzazione e gestione dei Fondi Strutturali (2000-2013)

Reg_UE_Principi       


2.2) – Linee strategiche prioritarie nella prospettiva dello Sviluppo sostenibile

Per intervenire operativamente nel territorio UE i Fondi utilizzano, in particolare, i primi due livelli (1-2) dello schema precedente (v. tav. 4/2), congiuntamente ad alcuni momenti tematici derivabili dalla cosiddetta pianificazione strategica. Questi sono: (A) Sistema dei finanziamenti; (B) Sistema dei controlli; (C) Sistema della programmazione; (D) Sistema degli attori e partenariato. I quattro momenti sono espressi nello schema che segue (v. tav. 4/3).

Tabella 4 – 3– Settori strategici dei Fondi strutturali

Reg_UE_00_Momenti

              


I settori strategici richiamati  interagiscono puntualmente con le dimensioni politiche complessive decise nella UE. In particolare quella di Goteborg (2001) collegandosi allo Sviluppo sostenibile, è di particolare rilevanza, per il fatto che attraversa trasversalmente quasi tutti i settori amministrativi. I fondi hanno mantenuto nel tempo la propria funzione volta a far crescere il PIL nelle Regioni europee depresse, benché la base produttiva socio-economica di riferimento, e anche il numero di paesi coinvolti, sia grandemente mutata dal 1952 (v.bibl.2) ad oggi. Tuttavia la decisione di accogliere lo Sviluppo sostenibile, attuata a Goteborg (2001), quale cardine delle politiche UE è una svolta epocale. Essa è tale da modificare l’intero comparto delle politiche dell’Unione e quindi anche dei Fondi che sono la principale espressione volta al compimento della Politica di coesione.

I Programmi operativi dei Fondi (PSM-QCS, PO, PIT, ecc.) , potrebbero dimostrare il recupero effettuato nel dibattito in corso sulla pianificazione del territorio delle esigenze imposte dallo Sviluppo sostenibile, ma in realtà vi sono delle difficoltà che ne impediscono la coerente attuazione. Infatti i piani/programma dei Fondi strutturali dell’Ob.1 (PO, POR , PON, ecc.), sperimentati nel settennio 2000-2006 oltre alle indicazioni per operare nei singoli territori, testimoniano anche del dibattito in corso sulla sostenibilità. Ossia gli sforzi volti a ottemperare sia alle richieste dei Regolamenti dei Fondi strutturali sia allo Sviluppo sostenibile. Nei Programmi operativi (PO) l’adesione al principio della sostenibilità è accolto dal punto di vista amministrativo, teoricamente, senza riserve (v.bibl.3). Questo approccio sembra svolgere un ruolo molto importante, quasi di asse portante della trasformazione in atto. Se questo diverrà un reale salto di scala, utilizzando questo tipo di metafora, sarà la storia dei prossimi anni a confermarlo o smentirlo, e sopra tutto lo dirà quanto verrà realizzato nel ciclo 2007-2013.

Di seguito approfondiamo le quattro problematiche richiamate (A, B, C e D – v. tav.4/3), che tendono ad una pianificazione strategica sempre più puntuale ed esplicita.

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  • 3.0) – (A) Dinamica finanziamenti e principio di addizionalità

Un principio strategico base dei Fondi prescrive che questi debbano integrare gli stanziamenti di fonte locale secondo la formula dell’addizionalità (v. bibl.4) che si intreccia con quella del partenariato (v. più avanti (D)) (v.bibl.5). Il primo richiamo riguarda i bilanci della Pubblica Amministrazione e il secondo la sfera degli attori della pianificazione. Secondo il principio dell’addizionalità, infatti, i finanziamenti dei Fondi strutturali non possono essere quantitativamente fuori scala rispetto alla disponibilità dei bilanci locali. Quindi da un lato devono essere contabilmente una frazione di questi, e dall’altro divenire un fattore di integrazione e non di sostituzione. In altri termini devono essere di supporto ai finanziamenti e alle politiche locali in modo interattivo. Un problema prioritario dei Fondi è quello di riuscire ad innescare nei territori depressi dei processi di crescita, in una politica cosiddetta di riconversione. L’obiettivo riguarda il tentativo di ottenere una situazione socio-economica più favorevole, misurando il cambiamento locale, con il parametro del PIL pro-capite medio nei paesi UE. Questo è l’obiettivo e a tal fine sono stati assegnati i Fondi in oggetto seguendo le coordinate concettuali espresse dai Regolamenti con i principi che stiamo analizzando.

Tabella 4 -4 – Strumenti finanziari UE e Fondi strutturali

Reg_UE_003_finanz

 

 

 

 

 

 

 

 


 Gli strumenti finanziari (bibl.6) attivati per sostenere la progettualità dei Fondi, si esprimono nei Fondi Strutturali (FESR, FSE, ecc.) a sostegno dei vari Obiettivi ma si coniugano anche con il contributo della Banca europea (bibl.7) (BEI), la quale nel 2006 ha approvato tre obiettivi, che finanzia autonomamente, chiamati delle tre Gei: Jaspers, Jeremie e Jessica , assieme ad altri fondi particolare come quello di Coesione. (vedi tavola 4.4 sopra)

I fondi, inoltre, sono gestiti da un coordinamento di comitati tecnici di decisione. Da un lato nessuna autorità singola, può disporre autonomamente dei capitali da elargire; e dall'altro l’operazione di controllo e di elargizione non può essere né meccanica né meramente contabile. E' necessario il contributo fattivo di molteplici operatori e in qualche misura anche delle popolazioni interessate. Gli operatori che si fanno carico delle responsabilità insite nei progetti che i Fondi strutturali finanziano, devono assicurare un clima di piena trasparenza amministrativa (siti WEB). Nella dinamica dell’utilizzo dei finanziamenti oltre al principio dell’addizionalità e alla modalità del partenariato, si prevede altresì la clausola della restituzione automatica dei fondi provvisoriamente ricevuti nel caso di non rispetto degli accordi sottoscritti e dei tempi di pagamento annuali. Viene detta la regola dell’N+2 (bibl.8) (enne più due) e/o clausola del disimpegno automatico. L’anno 2002 è caratterizzato dall’applicazione per la prima volta di tale regola. L’ultima fase ex-post sancisce il termine dei finanziamenti in parte provvisori, che termina per il settennio 2000-2006 nel 2008, e per quello successivo nel 2015. (bibl.9).

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  • 3.1) – (B) Il sistema dei controlli

Figura 4 -5 – Fasi di valutazione e  responsabili   istituzionali dellIter dei Fondi dei Fondi.

 

Reg_UE_02_fasi_valNei Regolamenti dei Fondi strutturali, si richiede che ogni Stato membro debba definire e responsabilizzare per ciascun Programma (PO) dei Fondi, varie autorità, tra cui l’autorità di gestione (AdG) (bibl.10) e di pagamento (AdP) ecc. Tra i loro compiti si pone il controllo della realizzazione e regolarità delle misure intraprese, dell'efficacia del programma, nonché la correttezza e tempistica dei pagamenti (bibl.11). In sostanza si programmano controlli fortemente incrociati. Sono inoltre creati dei Comitati di sorveglianza che rientrano nelle competenze degli Stati membri, presieduti da un rappresentante dell’Autorità di gestione (AdG). Tali comitati dovrebbero assicurare un'attuazione efficiente (monitoraggio interno) e di qualità delle azioni strutturali. Si instaurano i tre tipi di valutazione: ex ante, intermedia e ex post, e i Regolamenti stabiliscono nei dettagli le competenze delle diverse fasi (v. schema a fianco – tav. 4/5). La valutazione ex-ante che analizza la situazione ambientale-socioeconomica, ecc. (bibl.12)) precede l’inizio dei lavori e spetta alle autorità competenti degli Stati membri; l’autorità di gestione  effettua, alla metà del settennio in corso, (bibl.13) la valutazione intermedia del programma da essa gestito, avvalendosi di un preventivo rapporto intermedio del Valutatore indipendente; infine, la valutazione ex-post è di competenza della Commissione europea, in collaborazione con lo Stato membro e suggella la fine e la correttezza del lavori del settennio dal punto di vista fiscale. L'autorità di gestione (AdG) attua dei controlli sistematici sui pagamenti annuali, in collaborazione con l’Autorità di Bruxelles, che potrebbero portare, come detto, eventualmente anche alla restituzione di tutto o di una parte dei finanziamenti ricevuti (v. regola dell’enne+2) (bibl.14). La logica che anima questi aspetti si riferisce al fatto che gli Stati membri e la Commissione stipulano una sorta di contratto finanziario. La Commissione, con tale atto, si impegna a versare stanziamenti annuali sulla base dei documenti di programmazione approvati (PO, POR, PON, ecc.). Ciascuno Stato membro designa quindi per ogni Programma un'autorità di pagamento che funge da intermediario tra i beneficiari finali e la Commissione. L'autorità di pagamento (AdP) sorveglia l'andamento e la conformità rispetto alle norme comunitarie delle spese dei beneficiari finali, in collaborazione con l'autorità di gestione (AdG). Il trasferimento effettivo dei fondi (stanziamenti di pagamento) dell'Unione agli Stati membri avviene tramite il rimborso da parte della Commissione delle spese effettive dei beneficiari finali, vistate e certificate dalle Autorità di pagamento. Il maggiore decentramento della gestione dei programmi implica un necessario miglioramento dei dispositivi di controllo, di competenza degli Stati membri. La Commissione verifica direttamente l'efficacia dei sistemi istituiti, che sono di competenza dell'Autorità di gestione e dell'Autorità di pagamento. Il 5% delle spese relative ad un programma deve essere verificato in dettaglio tramite, ad esempio, controlli in loco ed audit finanziari. Le autorità di controllo designate dall’autorità italiana sono site nel DPS (Unità UVER e UVAL vedi ) (bibl.15). Le diverse Amministrazioni coordinano le attività relative al Fondo di pertinenza, assicurando un flusso continuo di informazioni e comunicazioni sull’attuazione degli interventi di propria competenza secondo le indicazioni e le richieste dell’Autorità di Gestione (AdG) del QCS. La partecipazione degli attori locali nel processo dei Fondi si attua dietro richiesta degli interessati (stakeholder) che compongono il partenariato. Anch’essi partecipano ad ottemperare alle richieste dei Regolamenti (1260/99 -1083/06) pena il decadimento, e la conseguente restituzione del finanziamento (regola dell’N+2).

  • 3.2) – ( C ) Procedure della programmazione

Accertati i presupposti di base, tra cui ricordiamo l’addizionalità dei finanziamenti, l'accettabilità delle motivazioni progettuali degli attori coinvolti, in stretto contatto con il partenariato, di definiscono con ciò stesso gli obiettivi strategici. Sono questi che la Commissione UE richiede per concedere il nulla osta per i Fondi. Da ultimo questo viene sintetizzato nei Regolamenti (1260/99 e 1083/06) che illustrano coerentemente e praticamente le regole per procedere. In particolare per la realizzazione e il coordinamento dei Programmi operativi (PO) che pianificano gli interventi da realizzare, la redazione e la procedura degli stessi è formalizzata e deve seguire uno stesso schema editoriale (bibl.16). Il processo di programmazione delle varie fasi dei Fondi strutturali (QSN- PO – POR – PON, ecc.) , benché non presenti motivi di particolari innovazioni, essendo meramente di tipo gerarchico, viceversa sta divenendo quasi uno standard operativo nuovo per ottenere i finanziamenti. La sua forma si ripropone in diversi ambiti.  In sostanza esso definisce il passaggio concettuale spesso astratto, benché corretto, che afferma che per pianificare è necessario procedere preventivamente ad un’analisi territoriale sia dei settori socio-economici sia di quelli ambientali, e successivamente stabilire le azioni da realizzare per inserirsi nella analisi in precedenza espresse. L' input locale delle analisi socio-economiche e ambientali, deve essere coniugato con gli obiettivi dei profili generali contenuti nei Regolamenti (sostenibilità, pari opportunità, ecc.) ed espresso nei Programmi operativi (PO).

Figura 4 – 6 – Iter sintetico approvazione Fondi strutturali

Regi_UE_002_proceduraI PO e il loro schema costituiscono una modalità amministrativa per assicurare che i principi che animano i Regolamenti citati, diventino la prassi per lo sviluppo del territorio. Tuttavia la modalità di codificare questi schemi, pur lodevole, non assicura alcuna efficienza automatica. Costituisce un aiuto per le fasi di progetto e per gli eventuali momenti di verifica. Il processo indicato a fianco si fonde con la programmazione pluriennale, che resta al centro della riforma dei Fondi del 1989 e 1999, e si concretizza nell’elaborare programmi di sviluppo, mediante un processo di decisione partenariale (art. 8 (bibl.17) ) in più fasi, fino all'assunzione delle azioni da parte dei responsabili dei progetti pubblici e privati finanziati (bibl.18). Il sistema di programmazione, indicato in figura (v. tav. 4/6) è analogo in entrambi i Regolamenti (2000-06 e 2007-13), e prescrive che in un primo tempo gli Stati membri debbano presentare dei piani di sviluppo e riconversione, che si fondano sulle priorità nazionali e regionali. Questi devono contenere la descrizione della situazione esistente nel territorio di destinazione (divari, ritardi, potenziale di sviluppo) e della strategia più appropriata per raggiungere gli obiettivi fissati, compendiata dalle indicazioni sull’utilizzo del contributo finanziario previsto. Successivamente gli Stati membri presentano alla Commissione puntuali documenti di Programmazione (bibl.19)che riprendono gli orientamenti generali dell'esecutivo europeo. Tali documenti di programmazione possono assumere due tipologie: QCS e DOCUP (2000-2006 Obiettivo 2). In particolare esse prevedono:

  1. Quadri Comunitari di Sostegno (QCS) (bibl.20) articolati in appositi Programmi Operativi (PO) e sono approvati dalla Commissione, d'intesa con lo Stato membro in questione. Essi presentano nell’ordine, la strategia, le priorità di azione dei Fondi sul proprio territorio, i loro obiettivi specifici e le altre risorse finanziarie.
  2. Documenti Unici di Programmazione (DOCUP): costituiti da un solo documento, sono approvati dalla Commissione e riuniscono gli elementi contenuti in un Quadro comunitario di sostegno ed in un Programma operativo. Si rivolgono all'Obiettivo 2 del ciclo 2000-2006. Nel ciclo successivo (2007-2013) sono stati eliminati. Tutti gli Obiettivi presentano il rispettivo Quadro strategico nazionale.

La Commissione UE negozia con gli Stati sulla base dei summenzionati documenti di programmazione e procede ad una ripartizione indicativa dei Fondi per ciascun intervento e per ciascuno Stato membro. L’iter logico è quello indicato nello schema precedente (v. tav. 4/6). L’autorità locale tramite la formalizzazione dei documenti per la domanda (QCS e DOCUP), ottiene il nulla osta amministrativo per ricevere il finanziamento che diverrà concluso solamente dopo l’approvazione della valutazione ex-post, di tipo finanziario alla fine di tutti i lavori. Come appena ricordato, il ciclo 2007-2013, a differenza del precedente, ha previsto un solo Quadro strategico nazionale per l’insieme degli obiettivi. Questo coordina sessantasei PO finanziati  solo e soltanto, rispettivamente da uno dei due fondi: FES o FESR.

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  • 3.4) – (D) Partenariato. Elemento innovativo della pianificazione del territorio

La complessità degli strumenti posti in essere dai Regolamenti sono oggetto dei rispettivi articolati e aggiornamenti. La massa finanziaria e le motivazioni Politiche dei Fondi strutturali sono le due polarità che caratterizzano questi strumenti della Politica comunitaria. I controlli meramente contabili della gestione di 195 miliardi di euro (prezzi 1999), sono basilari, ma possono cogliere una parte della complessità di questo fenomeno. Per procedere in modo più approfondito è necessario considerare anche i processi decisionali che accompagnano questi stanziamenti. Il sistema del partenariato si introduce in questo meccanismo allargando, di fatto, la trasparenza e le modalità di controllo e di decisione. Il Partenariato, infatti, cerca di mediare tra l’utilizzo efficiente dei Fondi, e le motivazioni degli attori che li utilizzano. Alle due opzioni richiamate per l’analisi dei fondi, ovvero la prima eminentemente contabile e l’altra attenta alle scelte politiche che li generano si inserisce un terzo punto di vista che può aiutare la comprensione della complessità del fenomeno, e riguarda la discrezionalità degli attori che compongono la Pubblica amministrazione (PA) e lo stesso Partenariato. Anche gli interessi dei singoli che intervengono nel processo decisionale, possono essere oggetto di maggiore trasparenza. Inoltre le organizzazioni che raccolgono gli attori e che gestiscono i Fondi (Burocrazia UE, Ministeri, Regioni, Comuni, Enti Locali e Territoriali, Società imprenditori, Istituti di credto, ecc.) hanno al loro interno processi decisionali che sono diversi dalla processualità e modalità dei singoli individui. Nel caso della Pubblica Amministrazione si è venuto consolidando un carattere distintivo assai diffuso, che identifica la struttura amministrativa intesa come burocrazia, con uno status operandi organizzativo così forte da assumere un ruolo autonomo benché all’origine fossero, all'opposto, istituzioni (servizi sociali) nate per assolvere a precisi compiti di gestione del bene pubblico (bibl.21). Questo aspetto comporta l’introduzione di una serie di elementi, connessi con la libertà degli attori, non sempre prevedibili nei testi normativi, come i Regolamenti in oggetto. In questo senso possono insorgere elementi di distinzione della programmazione in corso, determinando in ultima analisi dei risultati spesso difformi dalle premesse di pianificazione. L’obiettivo costante che questi attori perseguono, riguarda il raggiungimento di una quota di potere, indipendentemente dalle tematiche del settore in questione o dal livello in cui il singolo dirigente opera. Ogni attore che interviene nel processo decisionale utilizza, quando crede, la propria quota di potere discrezionale e spesso tenta, inoltre, di ottenere dei benefici, più o meno legittimi, a favore del suo gruppo o Ente. Ciò, in generale, può determinare una modifica dei risultati preordinati nelle premesse della programmazione. In questo senso e in una visione non ingenua, i cosiddetti fallimenti della pianificazione alla grande scala (Interventi Banca Mondiale, Cassa del Mezzogiorno, ecc. (bibl.22)) non sono accidentali ma, in realtà al contrario, il risultato di decisioni assunte quasi ad arte, per ottenere effetti diversi da quelli teorici dichiarati, e più confacenti agli interessi degli attori. Tali possibilità discrezionali aumentano soprattutto in assenza di precise regole procedurali e/o di trasparenza e i Regolamenti dei Fondi, tentano di porvi rimedio cercano di circoscrivere e/o eliminare questo rischio. Un modo per superare gli ostacoli presenti in questa dimensione divenuta pressoché cronica in tutte le Amministrazioni pubbliche che risentono della commistione tra il mondo degli affari e della politica. Cioè tra pubblico e privato, e risiede da un lato nella metodologia del partenariato, indicato in linea generale dalle istanze della pianificazione territoriale strategica (v. esperienza GPRA-US 1993 )e dall’altro da alcune forme della cosiddetta Programmazione negoziata con i Contratti di programma iniziata in Italia a partire dal 1994 (bibl. 23). Entrambi questi aspetti sono intrecciati con i Regolamenti dei Fondi. Da questo punto di vista inoltre le loro prescrizioni di controllo vanno al di là di semplici richiami formali, ma rappresentano un sorta di mappa decisionale  (road map) da seguire ai vari livelli di scala che è rivolta agli attori della pianificazione che concretizzano la procedura di attuazione e le singole proposte operative (Misure dei PO e PIT).

  • 4.0) – Innovazioni strategiche

I quattro sistemi strategici (A, B, C e D (v. tav. 4/38)), ora considerati, esprimono i presunti elementi di innovazione indotti dalla pianificazione dei Fondi strutturali. I Regolamenti, infatti, obbligano i paesi membri e/o le autorità regionali che intendono usufruire dei finanziamenti previsti dai Fondi strutturali a seguire una procedura attuativa e decisionale molto accurata. Questa, inoltre, benché sia puntuale, non coincide sempre, o automaticamente, con la pianificazione e con le pratiche esistenti nei vari paesi. Da questo punto di vista emerge una funzione distintiva e forse innovatrice dei Fondi strutturali a fronte dei metodi e delle normative di pianificazione territoriali nazionali e locali. Di seguito ne consideriamo alcuni aspetti, rimandando la considerazione conclusiva per il sistema italiano. Tre disposizioni, per il sistema di pianificazione del territorio in Italia, si possono ritenere innovative (bibl.24). Esse sono:

  • L’accettazione ufficiale delle regole del partenariato, facilita la trasparenza e una dinamica pubblico e privato diversa, che genera sia luci che ombre, ma una tendenziale corresponsabilità tra gli interessi degli attori istituzionali e locali coinvolti dai Fondi;
  • La realizzazione dei rapporti di valutazione ex-ante (VeA ambientale), che dal punto di vista concettuale devono molto al dibattito sorto con la NEPA (1969), ripreso con la Direttiva sulla VIA nella CEE nel 1985 e completato con la VAS nel 2001-4. La VeA dei Fondi strutturali rappresenta un’accettazione all’interno della pianificazione dello Sviluppo sostenibile, benché continui a permanere al suo interno una distinzione tra le valutazioni  ex-ante ambientali e quelle socio-economiche;
  • Tempi contingentati per la realizzazione delle pianificazioni, per cui si ricevono i finanziamenti, tramite la clausola vessatoria e aggiuntiva dell’obbligo di restituzione dei fondi ricevuti se utilizzati in tempi e modi diversi dagli accordi sottoscritti con la Commissione (regola dell’enne+2) (bibl.25).

Nella figura che segue (tav. 4/7) indichiamo la connessione dei riferimenti ora richiamati con l’articolato dei Regolamenti dei due cicli.

Figura 4 -7 – Innovazioni indotte nei Piani territoriali  per l’Ob.1  richieste dai Fondi Strutturali.

Reg_UE_02_Innov

 

 

 

 

 

 

 

 


Tuttavia, rimane un dibattito aperto, stabilire sino a che punto l’introduzione dell’insieme di questi elementi (aderenza sviluppo sostenibile, verifica finale potenziale tra esiti e premesse, integrazioni dovute alla valutazione dell’efficienza della Pubblica amministrazione) (v. GPRA-US 1993 v. p.187), siano tali da modificare i meccanismi formali e sostanziali della gestione del territorio dei paesi sviluppati europei e a maggior ragione delle Regioni depresse. In letteratura, per ora, non vi sono molte analisi di tipo comparativo dei risultati prodotti dai Fondi strutturali nei 25 paesi UE. Mancano quelle che si spingano alla verifica dei risultati oltre le dichiarazioni di principio, benché nel 2006 si sia giunti alla 17° annualità dei report amministrativi-contabili dell’andamento dei Fondi. L’esigenza di procedere in profondità onde colmare tale lacuna, dovrebbe avvenire con una certa celerità (bibl.26). Il dibattito di ricerca in corso, come quello generato delle informazioni dei dati dello Spatial Planning  e della Politica di coesione, si dirigono in una direzione di valutazione alla grande scala dell’area vasta comunitaria. Cioè alla dimensione quasi del continente europeo. Viceversa anche il dettaglio delle situazioni nazionali meriterebbe un momento di maggiore attenzione. Per ora i Regolamenti contribuiscono a tale esigenza fissando l’obiettivo di sottoporre i Programmi dei Fondi strutturali alle valutazioni sia ex-ante sia ex-post. In ultima analisi le disposizioni dei Regolamenti per i Fondi, benché prescrittive, cercano di superare le sole forme di controllo, tanto tecniche quanto procedurali, e si muovono, in particolare, nel tentativo di eliminare alla radice la passata filosofia dei finanziamenti pubblici cosiddetti a pioggia. La complessità dell’architettura istituzionale (ricchezza, originalità e/o debolezza) dei principi assunti dai Fondi sono oggetto delle presenti note. Tali considerazioni rientrano nel dibattito sull’efficienza di questi strumenti, il quale è in continuo divenire ed è lontano dall’aver raggiunto uno stadio terminale. Inoltre la ricchezza della documentazione resa disponibile dai siti WEB e gli atti ufficiali di commento  e  integrazione di tale documentazione (per es. Rapporti triennali, Politica di coesione, Resoconti dei pagamenti previsti e effettuati, ecc. ), rende realistico un controllo non solo amministrativo dei vari argomenti in  discussione. La verifica critica degli esiti della Politica di coesione produce alcuni risultati rilevanti e modifica sistematicamente i Regolamenti dei Fondi strutturali che sono il loro riferimento prioritario. La prassi registrata nei Regolamenti continua ad autoalimentarsi, imparando dai propri errori, nella migliore tradizione dei processi autopoietici alla Maturana (bibl.27). Inoltre, in considerazione della crescente importanza degli obiettivi di sviluppo in gioco anche il budget dei Fondi incrementa di valore (bibl.28). Le esigenze di verifica di efficacia (esito finale della programmazione)  ora richiamate, sono considerate nel  Regolamento 1083/2006. Nel 2007, infatti, per la prima volta, lo Stato membro dovrà inserire nel rapporto annuale a consuntivo del proprio programma nazionale, una sezione strategica volta a determinare il contributo dei PO ai fini dell’attuazione del Programma nazionale (art.29). Alla metà del settennio, gli stessi Stati forniranno un rapporto sintetico, volto alla precisazione dei contributi realizzati dai finanziamenti. Questo riguarda rispettivamente: a) la politica di coesione; b) l’adempimento della missione dei Fondi; c) l’attuazione delle priorità individuate nel Quadro strategico nazionale (QSN 2007-2013); d) e da ultimo la realizzazione di nuovi posti di lavoro e dei processi di competitività. Sulla base dei rapporti e informazioni  degli Stati, nel 2013 la Commissione UE dovrà elaborare un rapporto strategico di sintesi (bibl.29).

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  • 5.0) – Ulteriori aspetti innovativi (sostantivi e procedurali)

In sintesi i seguenti elementi si possono considerare come ulteriori elementi innovativi della programmazione dei Fondi strutturali.

(-) Sviluppo sostenibile (Reg.1083/06 art. 17)

Lo Sviluppo sostenibile rappresenta forse la parte prioritaria della politica UE dopo il Vertice di Goteborg (2001). I Fondi strutturali sono immersi in questo nuovo tipo di programmazione.

(-) Sussidiarietà (Reg.1083/06 premessa 25)

La sussidiarietà consacrata dal trattato di Maastricht (1992), (vedi cronologia) disciplina i rapporti tra la Comunità e gli stati membri e implica che la Comunità deve intervenire solo quando un obiettivo non possa essere adeguatamente realizzato dagli stati membri. La conseguenza principale di questo principio per i Fondi Strutturali è rappresentato dal fatto che spetta alle competenti autorità nazionali selezionare i progetti da finanziare e garantirne l’attuazione.

(-) Pari opportunità (Reg.1083/06 art. 16)

Il Consiglio prende atto e approva gli intensi sforzi compiuti e previsti dagli Stati membri per la definizione e l’attuazione delle politiche volte all’inserimento dei disabili nel mondo del lavoro. In particolare quelli volti a mettere pienamente a frutto le attuali e future possibilità dei Fondi strutturali europei in particolare del Fondo sociale europeo e/o delle iniziative comunitarie pertinenti, per promuovere pari opportunità di lavoro di tale categoria di utenti, che gli stessi preferiscono definirsi come diversamente abili (bibl.32). Inoltre una delle questioni più urgenti sotto il profilo dei diritti umani che l’Unione europea deve affrontare anche a causa dell’allargamento (2004) è la tratta di esseri umani su cui il Consiglio ha raggiunto un accordo(bibl.33). Anche la strategia comunitaria (bibl.34) in materia di parità tra donne e uomini si avvale di appositi programmi per coordinare, sostenere e finanziare attività orizzontali negli ambiti d’intervento UE.

  • 6.0) – Regolamenti Fondi strutturali (1999, 2006 e 2013), Sviluppo sostenibile e  Direttiva VAS

Nel panorama delle trasformazioni imposte dalla nuova prospettiva della sostenibilità, ossia un nuovo modo di programmare anche i dati economici, acquista un particolare significato la procedura stabilita prima con la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA/1985) e più di recente ripresa anche dalla cosiddetta Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Il Regolamento dei Fondi strutturali del ciclo 2000-2006, redatto nel 1999, non richiede la Valutazione ambientale strategica (VAS/2004) (bibl.30) per il semplice motivo che questa, allora, ancora non era stata approvata. Analoga situazione esiste anche per il principio dello Sviluppo sostenibile che viene accolto definitivamente e formalmente dal Consiglio di Goteborg, nel 2001, quale cardine delle scelte politiche complessive UE. Entrambi i riferimenti non potevano comparire nel Regolamento 1260/99 che li precede temporalmente. Tuttavia, molti suoi aspetti, sono coerenti con il complesso di entrambi gli approcci richiamati. Consapevoli delle difficoltà insite nell’attuazione dei Fondi ordinati dal Regolamento 1260/99, la Commissione UE dovendo riferire in merito alla loro efficacia ha iniziato l’attività di verifica, a partire almeno dal 2005, in anticipo rispetto alla scadenza dei periodi di programmazione (bibl. 31). Tuttavia va ricordato, che in alcune parti il Regolamento 1260/99, benché come raccomandazioni, richiama la necessità del rispetto dell’ambiente, ma questa ricopre un ruolo di pianificazione senza particolare enfasi. Viceversa in altre parti si avanza senza esitazioni la necessità di metodi operativi (valutazione ambientale ex-ante ed ex-post) e principi di trasparenza che hanno origine anche nella sfera di ricerca riconducibile alla Valutazione di impatto ambientale (VIA) e delle precedenti esperienze che abbiamo giù ricordato. Il Regolamento 1083/2006 volto al governo dei Fondi strutturali 2007-2013 all’articolo 47 indica la possibilità di considerare la VAS, a discrezione delle necessità e delle autorità locali, per ottenere gli obiettivi insiti nei Fondi (art. 47 – Valutazione Reg. 1083/2006).Il Regolamento n. 1303 del 2013 non ha di questi problemi e si trova inserito senza alcun dubbio in questa nuova dimensione di programmazione. [Testo integrale del regolamento 1303/2013  su Eur-Lex]

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  • 7.0) – La procedura dei Programmi dei Fondi strutturali

La procedura per la distribuzione dei finanziamenti e dei livelli di controllo si affianca alla precondizioni della addizionalità finanziaria e del partenariato, il cui rispetto è essenziale per la realizzazione di quanto previsto dai Fondi strutturali e di cui abbiamo parlato in precedenza (v. sopra). Le varie forme di procedura del controllo si attuano perché tutto proceda senza irregolarità e, nel caso dei Fondi  nei tre cicli in questione, come detto, può anche far  scattare  delle  clausole automatiche di restituzione di quanto ricevuto (bibl.35). I progetti locali, per cui si chiede il finanziamento con i Fondi strutturali UE, seguono la procedura espressa nel seguente schema a blocchi (v. tav. 4/8).

Lo schema indica che il punto di inizio si identifica con la formalizzazione e approvazione del Quadro comunitario di sviluppo (QCS 2000-2006) o con il QSN 2007-2013 e quello finale con la Valutazione ex-post, attestante che i fondi sono stati utilizzati nel rispetto degli accordi sottoscritti e quindi sono da considerarsi definitivamente assegnati. A chiarimento dello schema esposto si illustrano i seguenti passaggi:

  • A) L’attivazione dell’iter di approvazione ha inizio con la presentazione delle linee strategiche complessive presentate alla Commissione UE tramite il Quadro comunitario di sostegno (QCS – DOCUP e QSN (bibl.30)). Ad esso sono allegati i Programmi operativi (PO), le indicazioni delle Misure con le tematiche trasversali chiamate Assi. Questi documenti, sono valutati entro tre mesi.

  Figura 4 -7  – Iter di approvazione:  Regolamenti 1260/1999 e 1083/2006

 

Reg_UE_002_ITER

             


  • B) Il QCS, in fase di approvazione, può essere accettato o rigettato o sottoposto a forme di integrazione. Nel caso del QCS dell’Ob.1 (2000-2006) delle Regioni italiane la decisione è stata pubblicata Gazzetta Ufficiale UE ed era costituita da tre articoli e tre pagine e prevedeva l’integrazione della VeA allegata al PSM-QCS.
  • C)  Ottenuto il nulla osta (caso positivo- v. sopra) la procedura prevede il perfezionamento dei Piani operativi (PO). Nel caso italiano Ob.1 fase 2000-2006 i PO riguardavano sette Regioni del Mezzogiorno (POR) e sette Programmi sovraregionali (PON) gestiti da alcuni Ministeri. Nel periodo 2007-2013 le Regioni italiani che accedono all’Ob.Convergenza si riducono a quattro. Il QCS e i PO vengono sottoposti ad una valutazione intermedia sia ad opera di un Valutatore indipendente sia dall’Autorità di Gestione (AdG). I rapporti valutativi intermedi (2003) sono volti da un lato alla verifica degli obiettivi stabiliti nel 1999 e dall’altro al recepimento di ulteriori quote dei finanziamenti (v. riserva di premialità pari al 10%-). Nell’ipotesi di non assolvimento di quanto preventivato e/o dei tempi stabiliti dalla regola dell’N+2, (bibl.31) i finanziamenti sono bloccati temporaneamente o definitivamente, con il rischio di dover restituire quanto percepito.D)  I PON gestiti dai Ministeri e i POR dalle Regioni, seguono i percorsi dettati dalla programmazione stabilita dal QCS e dal Programma di sviluppo del Mezzogiorno (PSM) approvato. Per la complessità dei soggetti ed enti territoriali interessati e per la durata pluriennale dei Fondi, si identificano le Autorità dedicate alla gestione rispettivamente: della programmazione (AdG), dei pagamenti, delle questioni ambientali (AA), ecc. che sono decisi e definiti in ogni PO ai sensi dei Regolamenti (1260/99 e 1083/06).
    E) La fase terminale consiste in una valutazione cosiddetta ex-post che deve essere, anch’essa, sottoposta ad approvazione (ha un inizio ed una fine). Se tale fase viene superata positivamente, almeno per gli aspetti contabili, i Fondi si intendono concessi definitivamente, in caso contrario si deve integrare quanto fatto o non fatto pena l’obbligo di restituire parte o tutto quanto percepito sino a quel momento (v. Regola dell’N+2- Glossario). Nel ciclo 2007-2013 si devono realizzare anche dei rapporti strategici sui risultati raggiunti nei vari paesi dai Fondi strutturali. Lo schema a blocchi precedente (v. tav. 4/7) declina i momenti procedurali sottesi ai Fondi per attuare gli obiettivi dichiarati. Raggiunta questa fase operativa, ossia la conclusione del ciclo dei Fondi strutturali, dovrebbero manifestarsi gli effetti positivi previsti. Ovvero un aumento del PIL e della qualità della vita delle popolazioni interessate dai Fondi.
Fonte: I testi sopraesposto sono tratti da: Antonio Sardone – Unione Europea. Consistenza Fondi strutturali 1957-2013- Rapporto Satrategico – Edizioni Training Team – Milano – (pp.700- rif. pp. 187-200) (vedi)
 
8.0 ) Regolamento n. 1303 /2013 per il ciclo 2014 -2020
 
Figura 4-8 – Finanziamento Fondi strutturali 2014-2020 nella UE e in Italia
 
finan-1303-2013
La tabella esprime con chiarezza che il finanziamento UE è pari a 32 milardi e 200 milioni di euro per il territorio italiano Questa cifra diventa il doppio per l'Obbligo dello Stato ricevente di aggiungere una cifra pari a quella stabilità a Bruxelles. Inoltre a questa cifra si aggiungono i finanziamenti nazionali che rientrano nei Fondi chiamati fino al 2011 FAS, divenuto ora FSC (v. sezione). Alla fine il dispositivo pro-Fondi strutturali si aggira ad oltre cento milardi da utilizzare nel settennio del ciclo 2014-2020.
 Il Regolamento n.1303 del 2013  (bibl.1) stabilisce le regole dei Fondi strutturali del ciclo 2014-2020. All'art. 1 del Regolamento (bibl.) si stabiliscno le norme comuni  ai Fondi posti in essere per questo ciclo (2014-2020) . Ovvero le norme sono applicabili  al Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), al Fondo sociale europeo (FSE), al Fondo di coesione, al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e al Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), che operano nell'ambito di un quadro comune ("fondi strutturali e di investimento europei –  detti fondi SIE"). All'art. 92 si stabilisco gli importi a disposizione delle regioni che sono divise nel tradizionale modo, riferito alla produzione del PIL, analogo a quanto realizzato per i due precedenti cicli. (v. sopra). La tabella indica il tipo di regione e il quantiotativo a disposizione sia per l'intera UE sia per la sola Italia.Le norme specifiche per l'Italia sono esposte nella sezione apposita  (V. Sezione  contesto italiano).
 
Il Regolamento n.1303/2013 stabilisce che le Regioni, ovvero riferite al livello geografico NUTS 2  della UE/27, che per chiarezza ricordiamo  corrispondono alle nostre attuali Regioni,  sono suddivise in tre gruppi, i quali, particolare non secondario, ricevono potenzialmente una disponibilità di finanziamente sensibilmente diversi. I tre gruppi sono
  1. Regioni meno sviluppate ( in precedenza chiamate Obiettivo 1 (2000)  e Obiettivo Convergenza [..] (2007)
  2. Regioni in transizione (in precedenza chiamate più o meno allo stesso modo)
  3.  Regioni più sviluppate (in precedenza chimate Obiettivo 2 (2000) e Obiettivo Cometitività [..] (2007).
Per stabilire  in quale categoria inserire le varie Regioni, si utilizza l'indicatore del PIL pro-capite degli ultimi tre anni prima dell'inizio del ciclo in oggetto. Si raffronta tale valore con la media dello stesso valore alla scala UE,  che diventa un elemento di confine,  e si ha come risultato se quello della Regione in oggetto è sopra o sotto il 75% per indicare le Regioni meno sviluppate (1), oppure sopra il 90% per indicare quelle più sviluppate (3). Le regioni che esprimono valori intermedi, rientrano nella categoria: Regioni in transizioni (2). Da un lato ricordiamo che gli stessi valori erano in uso anche nel cicli precedenti, ovvero quello iniziato nel 2000 e l'altro del 2007; dall'altro che tali valori non sono mai assunti in maniera meccanica. In realtà ci sono sempre degli "aggiustamenti" che rientrano negli accordi che precedono l'approvazione del Regolamento base, che avviene negli anni precedenti l'inizio del  rispettivo ciclo. Per quello 2014-2020 si sono calcolati i valori del trienno 2007-2009. Alla fine di questo meccanismo è evidente che ciascuna delle 274 Regioni UE deve rientrare in una delle tre suddivisioni. I finanziamenti sono assegnai per l'80% alle regioni cosiddette non sviluppate ed il rimanente alle altre favorendo quelle in transizione. Per l'italia sono state define regioni non sviluppate quelle del meridione, mentre  le Regioni del Nord e del Centro Italia rientrano in quelle svillupate, ovviamente sempre in riferimento alla produzione regionale del PIL pro-capite nel triennio ricordato. I finanziamenti ex-Fas divenuti FSC  seguono la stessa regola, con alcune eccezioni come è avvenuto per l'innovazione PAC (v. nota sotto) elaborata dal Ministro F.Barca (2012). In questo modo  l'80% dei circa cento miliardi euro a disposizione dei Fondi strutturali possono essere utilizzati dalla cinque regioni del mezzogionro d'Italia.  Il Rimante 20% dei circa cento miliardi sono distribuiti alle quindici rimanenti regioni. Lo scompaginamento delle regole iniziali, mantenuto in sordina e chee si tenta di spingere nell'oblio,  avvenuto con i cosiddetti "Progetti Sponda o Coerenti" per il ciclo 2000-2006 e sembra anche per il PAC  nel ciclo 2007-2013 si riferiscono sempre e soltano alle regioni del Sud Italia (1- Regioni meno sviluppate).  Non si dimentichi infine che a questi finanziamenti si devono aggiungere quelli destinatiai settori della Pesca e delle attività Rurali, rispettivemente  chiamati FEASR, FEAMP.   Il totale dei tre Fondi specifici per i Fondi strutturali (FESR, FSE e Fondi di coesione) che equivalgono a craca trecento venticinque Milardi di euro, con gli ultimi due Fondi ( FEASR e FEAMP)  raggiungono il ragguardevole budget di circa cinquecento miliardi di euro. Questi come ora ricordato diventno nella realtà un valore superiore al triplo per gli altri finanziamenti nazionali che obbligatoriamente devono essere aggiunti (vedi Sezione  e Sezione Progetti Sponda).
 
Nota: Che cosa è il Piano di Azione e Coesione (PAC)
Voluto dal ministro Fabrizio Barca nel maggio 2012, per recuperare i ritardi accumulati nell’uso dei fondi nazionali ex FAS, finanzia Piani locali di intervento per potenziare i servizi di cura per gli anziani e per l’infanzia Il Piano d’Azione per la Coesione (PAC) è uno strumento di riprogrammazione strategica e di innovazione di metodo a cui il Ministero per lo Sviluppo e la Coesione (con il ministro Barca) ha fatto ricorso nel 2012 per dare risposta agli impegni assunti dal Governo italiano in sede di vertice Europeo del 26 ottobre 2011 al fine di recuperare i ritardi accumulati nell’uso dei fondi strutturali 2007-2013. Complessivamente il PAC ha riguardato 11,9 miliardi di euro recuperati dai programmi nazionali e regionali in ritardo di attuazione, per riassegnarli in favore dei singoli programmi/interventi ricompresi nel PAC stesso. Nell’ambito del secondo aggiornamento del Piano d’Azione per la Coesione, a fine maggio 2012, rispetto alla dotazione complessiva, sono stati stanziati in favore delle Regioni cd. Convergenza (Puglia, Campania, Sicilia, Calabria) in totale 730 milioni di euro per due obiettivi specifici: potenziare i servizi di cura per gli Anziani, con specifico riferimento all’offerta ADI (330 milioni di euro) e potenziare i servizi di cura e socioeducativi per l’infanzia, con specifico riferimento agli asili nido e ai servizi innovativi e integrativi per la prima infanzia (400 milioni di euro). Dopo la fase di programmazione a cura del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione e di costruzione della governance del Piano di Azione, prende il via in queste settimane la fase attuativa con il diretto coinvolgimento dei Comuni associati. (fonte: PUGLIA SOCIALE NEWS- www.regione.puglia.it/web/packages/progetti/…/92013.pdf‎).

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Bibliografia (dei richiami del testo soprastante):

 (1) Regolamento n.1260 / 1999 del Consiglio, recante disposizioni generali sui Fondi Strutturali.
– 6.06.1999 – Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee – L.161/41 –  Successivamente integrato da :
-Regolamento (CE) n. 1447 / 2001 del Consiglio, del 28 giugno 2001 [Gazzetta ufficiale L 198 del 21.07.2001] (2 pp. Precisazioni sulle RUP).
-Regolamento (CE) n. 1105 / 2003 del Consiglio, del 26 maggio 2003 [Gazzetta ufficiale L 158 del 27.06.2003] (1p. Modifiche all’art. 47, che si riferisce I quattro Comitati che assistono la Commissione nell’attuazione del Regolamento).
-Regolamento (CE) n. 173 / 2005 del Consiglio, del 24 gennaio 2005 [Gazzetta ufficiale L 29 del 2.02.2005] (2p).
Modifiche importo ripartizione anno 2005 (da 27.080 MEuro a 20.120) e riferimento programma PEACE (Irlanda Nord)).
Nel complesso queste integrazioni sono marginali; non modificano l’impianto di base cui ci riferimmo
 

2) Si consideri ad esempio il numero di automobili, di elettrodomestici (televisioni, telefoni, ecc.) disponibili per famiglia, nonché l’allungamento della durata media della vita e del tempo non lavorativo, ecc. esistente oggi, a confronto con quello del dopoguerra.

(3) Negli obiettivi della pianificazione del territorio all’interno dello Sviluppo sostenibile, nell’esperienza italiana dell’Ob.1 vi è, per ora, a fianco delle proposte dei progetti integrati (PIT) ed una rivendicazione della pianificazione sistemica (v. scheda PSM-QCS ) un’assenza dello strumento dei GIS Geographical Information Systems, di cui in sede UE si rivendica la potenzialità (v. Direttiva INSPIRE- UE ).

(4) Addizionalità dell'aiuto europeo rispetto alle sovvenzioni nazionali. Secondo questo principio, gli aiuti europei devono aggiungersi agli aiuti nazionali e non sostituirli. Gli Stati devono mantenere, per ogni obiettivo, le loro spese pubbliche almeno allo stesso livello del periodo precedente. Tra il 2000 e il 2006 il livello geografico di controllo dell'addizionalità è semplificato. Per l'Ob.1 si tratta dell'insieme delle regioni ammissibili, per gli Ob.2 e Ob.3 dell'intero paese. Inoltre, gli Stati forniranno alla Commissione, le informazioni necessarie all’inizio, alla metà e alla fine del settennio del ciclo.

(5) La nuova regolamentazione (Fondi 2000-2006) conferma l'impostazione fondata sul partenariato, il quale è esteso alle autorità regionali e locali, alle parti socio-economiche e ad altri organismi competenti; i partner intervengono in ogni fase, sin dall'approvazione del piano di sviluppo. La partnership prevede che l'azione comunitaria sia complementare alle azioni nazionali corrispondenti; pertanto è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione europea e le autorità competenti di ciascuno Stato a livello nazionale, regionale o locale.

(6) A questi si è affiancato il Fondo di coesione per il problema specifico dell’occupazione/disoccupazione in alcuni particolari Paesi (Irlanda, Grecia, Portogallo, e dopo il 2004 per i dieci nuovi paesi membri, ecc.. Questo fondo  approntato nel 1994,  ha integrato con altri 15 MLD di Euro il budget dei Fondi. Fonte: Comunicazione della Commissione al parlamento Europeo sui risultati della revisione intermedia dell’ammissibilità conformemente all’articolo 2 del Regolamento n. 1164 / 1994 del Consiglio che istituisce il Fondo di coesione (rif. p.3). COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE – Bruxelles, 24.3.2004 – COM ( 2004 ) 191

Normativa e regolamenti dei Fondi strutturali  approvati a Bruxelles

(7) La Banca europea per gli investimenti (BEI) interviene principalmente nel mercato interno dell’Unione. A tal fine, agevola il finanziamento di programmi di investimento in modo coordinato con i Fondi strutturali. Trattandosi di un Ente senza scopo di lucro, la BEI interviene erogando prestiti a tassi agevolati destinati, ad esempio, a migliorare le infrastrutture nei settori dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni, nonché a sostenere gli investimenti delle PMI, tutelare l’ambiente o promuovere lo sviluppo delle risorse umane e della ricerca (fonte: UE – AL Servizio delle Regioni – 2004 – ISBN 92-894-7334-7 Printed in Belgium (pp-15). La BEI ha deciso l’avvio nel 2006 di tre nuovi Programmi di aiuto ai paesi comunitari: Jaspers, Jeremie e Jessica, e che godono della possibilità di essere finanziati al di fuori del Bilancio UE, direttamene dalla BEI. Vedi Regolamento 1083/2006 (art. 36 (Partecipazione della Banca europea per gli investimenti [..])).

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(8) Decisione C(2002)1870 della Commissione relativa al disimpegno automatico di stanziamenti dei Fondi strutturali nel quadro dei programmi plurifondo nell'ambito del periodo 2000-2006. In questa decisione sono precisate le modalità d'applicazione del disimpegno automatico di stanziamenti secondo la regola n+2 (dove n = anno di impegno degli stanziamenti ) per i programmi plurifondo (v. glossario). Per questo tipo di programmi risulta talvolta inevitabile effettuare gli impegni nel quadro dei diversi Fondi a date diverse e questo comporta a volte uno sfasamento per la loro destinazione nel quadro della regola n+2. Secondo la decisione della Commissione, la data dell'ultimo impegno è utilizzata per stabilire la data del disimpegno automatico. V. 3° rapporto Politica di coesione 2004. Secondo la decisione della Commissione, la data dell'ultimo impegno è utilizzata per stabilire la data del disimpegno automatico parziale o totale).

(9) Per i fondi 2000-2006 è previsto il 31 dicembre 2008 e per il ciclo successivo il dicembre 2015.

(10) L’AdG  del QCS 2000-2006 in Italia è il Dipartimento della politiche di sviluppo (DPS) all’interno del Ministero dell’Economia e delle Finanze (ex-MTBPE). Le altre Autorità di gestione sono indicate nel Glossario.

(11) Raccolta dati statistici-finanziari, invio alla Commissione dei Rapporti annuali di esecuzione e coordinamento della valutazione intermedia.

(12) Regolamento 1260 / 1999 ( artt. 41-42-43 ) – Riproposto dal Regolamento n. 1083 / 2006 ( art.48 ).

(13) Valutazione intermedia prima del 31 dicembre 2003.

(14) I rapporti di valutazione, come previsto sono stati  messi a disposizione del pubblico in rete. Vedi regola dell’N+2 note precedenti e Glossario. Anche la Valutazione ex- post presenta delle verifiche procedurali.

(15) Per la situazione italiana  delle autorità di gestione v. Delibera CIPE 83 / 2000-  Quadro Comunitario di sostegno Ob.1 2000-2006 – Modalità operative – Roma 4 Agosto 2000 Presidente Vincenzo Visco (art.1).

(16) Regolamento n.1260 / 1999 (Art. 8 ).

(17) Secondo le disposizioni del regolamento generale sui Fondi strutturali il periodo interessato è di 7 anni per tutti gli obiettivi (2000-2006), La prevista valutazione intermedia è avvenuta alla fine del 2004 ( V. QCS Italia del Sud più avanti (p.269)).

(18) Il Regolamento 1260/1999 QCS che si trasforma nel Reg. 1083/06 e nei Quadri strategico nazionali (QSN- art. 27 –  Reg. 1083 / 2006).

(19) Programma integrato per Regione contenente gli assi prioritari del programma, una descrizione succinta delle misure previste, un piano di finanziamento indicativo. I documenti di programmazione concernenti l'Ob.1 sono generalmente QCS articolati in PO, ma si può fare ricorso ai DOCUP in caso di programmazione per importi inferiori a 1 miliardo di euro. Per l'Ob.2, si tratta sempre di DOCUP. Per contro, il tipo di documento di programmazione concernente l'Ob.3 è a discrezione delle Regioni e degli Stati membri. Nel caso italiano è stato realizzato un QCS per l’Ob.3, coordinato dal Ministero del Welfare.

(20) Il Regolamento  CE N. 1260/1999 affronta il problema del controllo ed indica come procedere con vari passaggi procedurali.

(21) A. H. Simon – Il comportamento  amministrativo ( 1947 ) (cit).

(22) A.O. Hirschman – I progetti di sviluppo. Franco Angeli 1975 (MI) ( ed. orig. 1967 ). L’A. analizza 11 progetti territoriali internazionali (compresa la Cassa del Mezzogiorno in Italia) intrapresi con l’assistenza della Banca Mondiale e cerca di individuare pregi e errori commessi, unitamente agli effetti collaterali ovvero forme impreviste simili a cavalli di Troia (cit. p.179,) che comportano cambiamenti territoriali (positivi/negativi), non previsti e/o non dichiarati. L’influenza sulla dinamica della popolazione, o gli stadi delle riforme agricole oppure la corruzione dei burocrati, rappresentano  esempi significativi dell’ampio ventaglio di queste conseguenze. Il testo espone dei materiali benché in rapporto alla metà degli anni Sessanta con presupposti simili a quelli dei Fondi Strutturali. Tramite uno strumento finanziario, infatti, si cerca di innestare un motore economico di sviluppo. Con il linguaggio e gli strumenti in  vigore alla metà degli anni sessanta, rappresenta una valutazione ex-post cui manca le accentuazioni ambientali imposte dalla VAS e dallo Sviluppo sostenibile. Il testo presenta tesi in anticipo sia  rispetto l’assemblea ONU di Stoccolma del 1970  e ciò che questi summit hanno significato per le strategie  e le analisi territoriali successive.

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(23) Delibera CIPE Febbraio 1994 (Programmazione negoziata e Contratto di programma), integrata dalla Legge 196 / 1977 ( c.d.LeggeTreu ) e da altre delibere Cipe ( 21 marzo 1977 e 11 novembre 1998 ) che allargano i settori d iniziativa di questi strumenti di intervento territoriale (agriturismo, industria, distretti industriali, acquacultura, pesca, ecc.).

(24) Per assolvere alle richieste delle procedure imposte dal Regolamento 1260 / 1999 le autorità dei paesi hanno dovuto organizzare nuovi uffici amministrativi dedicati a tali mansioni. In Italia sono stati creati appositi uffici sia a livello dei Ministeri interessati sia nelle Regioni destinatarie dei Fondi ( v.Cap.8 MEF-DPS (p.377)). Nel tempo si dovrebbe poter verificare fino a che punto le specifiche modalità dei Fondi (pianificazione pluriennale, partenariato, trasparenza decisionale, sviluppo sostenibile, verifiche sistematiche di budget, ecc.), oggetto di queste note, sono riuscite a modificare i comportamenti della pianificazione territoriale esistente localmente oppure al contrario fino a che punto i cosiddetti poteri forti riusciranno a riassorbire le potenziali innovazioni ristabilendo la situazione ex-ante.

(25) Questo aspetto preoccupa i dibatti dei politici e degli amministratori interessati (v. Newsletter Ministero’Economia italiana 2004 e succ.).

26) V. 17° Rapporto della Commissione sulla Realizzazione dei Fondi edito nel 2006 riferito al 2005. La scadenza è annuale. Nel 2005 è stato edito il 16° Rapporto e così via per gli altri anni. Questi rapporti tuttavia hanno un’attenzione eminentemente contabile e non possono esprimere delle conclusioni e/o analisi su cui è necessario il contributo dei tutti i paesi comunitari (v.cap.8 pp.339 e 340).

(27) H. Maturana e F. Varala – L’albero della conoscenza – Garzanti (MI) 1999 (pp.213).

(28) Per il periodo 2007-2013 si è deciso  l’aumento degli impegni per i Fondi strutturali ad oltre trecentotrenta miliardi di euro che superano di un terzo (prezzi 2004) quelli del ciclo precedente ((v. cap.1 – (pp. 20 e 21), cap.4 (p.175) e cap.5 (p.283)).

(29) Direttiva Consiglio 27 Giugno 2001 n. 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente (VAS)  (art. 3 (comma 9)). Tale direttiva lascia inalterate le disposizioni della Direttiva 85/337/CEE e agg.  sulla VIA (art. 11 Dir. N. 2001/42/CE) che possono rientrare nella pianificazione dei progetti decisi in sede Programmi Operativi (PON e POR (v. cap.5)). LA VAS è approvata  nel 2001 con l’obbligo di essere inserita nelle normative dei rispettivi paesi entro il 2004.

(30) Direttiva n. 2001 / 42 / CE ( art. 12 ). Informazioni, relazione e riesame (comma 4). In quest’occasione dovrà essere data risposta sia alle questioni prioritarie emerse con l’asimmetria appena ricordata, sia alle conseguenze insite nella nuova Direttiva VAS (2001-2004) e all’assunzione del principio dello Sviluppo sostenibile (Goteborg 2001- Barcellona 2002)).

(31)Risoluzione del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alle pari opportunità di lavoro per i disabili Gazzetta ufficiale n. C 186 del 02/07/1999 – (pp.3 -4)- Il particolare il  principio di gender mainstreaming delle questioni di genere consiste nel prendere in considerazione le differenze tra le condizioni, le situazioni e le esigenze delle donne e degli uomini nell'insieme delle politiche e delle azioni comunitarie.

(32) Parità fra le donne e gli uomini Commissione europea Direzione generale per l’Occupazione e gli affari sociali Unità EMPL/G.1 Mano­scritto terminato nel luglio 2002  ISBN 92-894-4076-7 © Comunità europee, 2002 – Stime recenti (2002), infatti, indicano che circa mezzo milione di donne provenienti dall’Europa centrale ed orientale sono ogni anno vendute e sfruttate a fini sessuali in Europa occidentale (v. PIC EQUAL – p.217).

(33) Decisione 2001/51/CE del Consiglio, del 20 dicembre 2000, relativa al programma concernente la strategia comunitaria in materia di parità tra donne e uomini (2001- 2005) (GU L 17 del 19.1.2001, pagg. 22-29).

(34) Per la Regola dell’N+2 (v. Glossario), le realizzazioni ritenute non coerenti devono restituire totalmente o parzialmente i finanziamenti ricevuti.

(35) Nel ciclo 2007-13 diventa Quadro comunitario nazionale (QSN 2007-13) (v. cap.5 p.251 e la scheda dei PO All.I (p.425) e All.II (p.545)

(36) La misura è meramente precauzionale. Ben difficilmente un’Amministrazione regionale avrebbe convenienza a perdere tali finanziamenti, per propria inadempienza. La misura segue viceversa il principio di eliminare i finanziamenti cosiddetti a pioggia. (V. bibl.29 -Regola N+2).

(37) Antonio Sardone Unione Europea – Consistenza dei Fondi Strutturali 2007-2013 (cit.) Milano 2009 [v. come aiutare il sito]

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  • Di seguito è riportato l'elenco dei regolamenti del ciclo 2000-2006 e 2007-2013. Cliccando sul nome si accede al sito di riferimento e si può scaricare il documento.

Fondi FESR e FSE

Regolamento CE n. 448 DEL 2004
Regolamento (CE) n. 448/2004 della Commissione, del 10 marzo 2004, che modifica il regolamento (CE) n. 1685/2000 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda l'ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali e che revoca il regolamento (CE) n. 1145/2003 (  146 Kb)Il nuovo regolamento (CE) n. 448/2004, entrato in vigore l'11 marzo 2004, si applica a decorrere dal 5 luglio 2003.
Regolamento CE n.1145 del 2003
Regolamento che modifica il regolamento CE n.1685/2000 riguardante le norme di ammissibilità al cofinanziamento da parte dei Fondi Strutturali (  143 Kb) — (revocato dal reg. 448/2004)
Regolamento CE n.1105 del 2003
Regolamento che modifica il regolamento CE n.1260/1999 recante disposizioni generali sui Fondi Strutturali (  94 Kb)
Regolamento CE
 n. 2355 del 2002
Regolamento che modifica il regolamento CE n.438/2001 recante modalità di applicazione del regolamento CE n.1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei Fondi Strutturali  (  95 Kb)
Regolamento CE
 n. 1447 del 2001
Regolamento recante disposizioni generali sui Fondi Strutturali che modifica il regolamento n. 1260/1999 (  85 Kb)
Regolamento CE
 n. 448 del 2001
Regolamento del 2 marzo 2001 recante modalità di applicazione del regolamento CE n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei fondi strutturali  (  102 Kb)
>Regolamento CE
 n. 438 del 2001
Regolamento recante modalità d'applicazione del Regolamento CE n.1260/99 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell'ambito dei Fondi Strutturali  ( 173 Kb)
Regolamento CE n.1685 del 2000
Regolamento recante disposizioni di applicazione del regolamento CE n.1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda l'ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi Strutturali  ( 137 Kb)
Regolamento CE n.1159 del 2000
Regolamento relativo alle azioni informative e pubblicitarie a cura degli Stati membri sugli interventi dei Fondi Strutturali ( 121 Kb)
Regolamento CE
 n.643 del 2000
Regolamento recante modalità relative all'utilizzo dell'euro nell'esecuzione del bilancio dei Fondi Strutturali ( 21 Kb)
Regolamento CE n.1260 del 1999
Regolamento recante disposizioni generali sui Fondi Strutturali  ( 224 Kb)

 

Regolamento CE n. 1783 del 1999
Regolamento recante disposizioni sul Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale FESR ( 111 Kb) (annulla e sostituisce il regolamento CE  1261/99)
Regolamento CE n. 583 del 2004
 
Regolamento (CE) n. 583/2004 del Consiglio, del 22 marzo 2004, che modifica i regolamenti (CE) n. 1782/2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell'ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, (CE) n. 1786/2003 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei foraggi essiccati e (CE) n. 1257/1999 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), a seguito dell'adesione della Repubblica ceca, dell'Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, dell'Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia all'Unione europea ( 98 Kb)
Regolamento CE n. 567 del 2004
Regolamento (CE) n. 567/2004 del Consiglio, del 22 marzo 2004, che modifica il regolamento (CE) n. 1257/1999 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) ( 96 Kb)
Regolamento CE n. 1783 del 2003
Regolamento CE n.1783/2003 del Consiglio del 29 settembre 2003 che modifica il regolamento CE n.1257/1999 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia FEAOG ( 110 Kb)
Regolamento CE n. 963 del 2003
Regolamento che modifica il reg.CE N.445/2002 recante disposizioni di applicazione del regolamento CE n.1257/1999 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del fondo FEAOG ( 448 Kb)
Regolamento CE n. 567 del 2003
Regolamento CE n.567/2003 che rettifica le versioni in lingua tedesca, inglese, danese, spagnola, finlandese, greca, italiana e portoghese del regolamento CE n.445/2002, recante disposizioni di applicazione del regolamento CE n.1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia ( 93 Kb)
Regolamento CE n. 1884 del 2002
Regolamento (CE) n. 1884/2002 della Commissione, del 10 ottobre 2002, recante modifica del regolamento (CE) n. 2390/1999 per quanto riguarda la forma e il contenuto delle informazioni contabili che gli Stati membri devono tenere a disposizione della Commissione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione "garanzia", nonché a fini di monitoraggio e di previsione ( 430 Kb)
Regolamento CE n. 445 del 2002
Regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia – FEAOG che modifica il regolamento n° 1257/1999  ( 94 Kb)
Regolamento CE n. 2136 del 2001
Regolamento che modifica il regolamento (CE) n. 723/97 concernente la realizzazione di programmi d'azione degli Stati membri in materia di controllo delle spese del FEAOG, sezione garanzia  ( 56 Kb)
Regolamento CE n. 1763 del 2001
Regolamento che modifica il regolamento (CE) n. 1750/1999 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) ( 104 Kb)
Regolamento CE n. 2075 del 2000
Regolamento che modifica il regolamento (CE) n. 1750/1999 recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) ( 56 Kb)
Regolamento CE n. 1750 del 2000
Regolamento recante disposizioni di applicazione del regolamento CE n.1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia – FEAOG – ( 146 Kb)
Decisione 1648 del 2000
Decisione della Commissione del 26 giugno 2000 recante modifica della decisione 1999/659/CE che fissa una ripartizione indicativa per Stato membro degli stanziamenti del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia, per le misure di sviluppo rurale relativamente al periodo 2000-2006  ( 102 Kb)
Rettifica del regolamento CE 1750/99
Rettifica del regolamento (CE) n. 1750/1999 della Commissione, del 23 luglio 1999, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) (Gazzetta ufficiale delle Comunità europee L 214 del 13 agosto 1999) ( 87 Kb)
Regolamento CE n. 1257 del 1999
Regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia – FEAOG – che modifica ed abroga taluni regolamenti  ( 119 Kb)

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STRUMENTO FINANZIARIO DI ORIENTAMENTO DELLA PESCA – SFOP  
Regolamento CE n. 366 del 2001
Regolamento relativo alle modalità di esecuzione delle azioni definite dal regolamento (CE)n.2792/1999 del Consiglio ( 212 Kb)
Regolamento CE n. 1263 del 1999
Regolamento recante disposizioni sul Fondo SFOP ( 35 Kb)

Fondi di coesione

Fondo di coesione "testo consolidato"
Fondo di coesione "testo consolidato" REG (CE) n°1164/94 del 25/05/1994 – REG (CE) n°1264/99 del 21/06/1999 – REG (CE) n°1265/99 del 21/06/1999 ( 224 Kb)
Regolamento CE n. 1265 del 1999
Regolamento recante modifica dell'allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94 che istituisce un Fondo di coesione  ( 44 Kb)
Regolamento CE n. 1264 del 1999
Regolamento recante modifica del regolamento (CE) n. 1164/94 che istituisce un Fondo di coesione ( 42 Kb)
Fondi strutturali e Coordinamento con il Fondo di Coesione
Fondi strutturali e Coordinamento con il Fondo di Coesione. Linee direttrici per i programmi del periodo 2000-2006.   ( 150 Kb)   

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VARIE

Regolamento CE n. 364/2004  del 2004
Regolamento (CE) n. 364/2004 della Commissione, del 25 febbraio 2004, recante modifica del regolamento (CE) n. 70/2001 per quanto concerne l'estensione del suo campo d'applicazione agli aiuti alla ricerca e sviluppo ( 135 Kb)
Regolamento CE n. 363/2004 del 2004
Regolamento (CE) n. 363/2004 della Commissione, del 25 febbraio 2004, recante modifica del regolamento (CE) n. 68/2001 della Commissione relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti destinati alla formazione ( 99 Kb)
Regolamento CE n. 70 del 2001
Regolamento relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese ( 160 Kb)
Regolamento CE n. 69 del 2001
Regolamento relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti d'importanza minore («de minimis») ( 102 Kb)
Regolamento CE n. 68 del 2001
Regolamento  relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti destinati alla formazione ( 157 Kb)

  Bibliografia riel.): http://www.fondieuropei.it/DOCUMENTI/regolamenti_europa_fondi.htm

Ciclo 2007-2013 -
Regolamenti e decisioni della Commissione

  • Regolamento (CE) N. 1828/2006 della Commissione dell'8 dicembre 2006 che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale(Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 371 del 27 dicembre 2006)
  • Rettifica del regolamento (CE) n. 1828/2006 della Commissione, dell'8 dicembre 2006, che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e del regolamento (CE) n. 1080/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al Fondo europeo di sviluppo regionale(Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 45 del 15/02/2007)
  • Regolamento (CE) N. 105/2007 della Commissione del 1º febbraio 2007, recante modifica degli allegati del regolamento (CE) n. 1059/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all'istituzione di una classificazione comune delle unità territoriali per la statistica (NUTS)(Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 39 del 10/02/07)
  • Decisione della Commissione n. 3472 def. del 4 agosto 2006 che fissa una ripartizione indicativa per Stato membro degli stanziamenti di impegno a titolo dell'obiettivo "Competitività regionale e occupazione" per il periodo 2007/13(Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 243 del 06/09/06)
  • Decisione della Commissione n. 3473 def. del 4 agosto 2006 che fissa una ripartizione indicativa per Stato membro degli stanziamenti di impegno a titolo dell'obiettivo "Cooperazione territoriale europea" per il periodo 2007/13(Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 247 del 09/09/06)
  • Rettifica Decisione n.3473 del 4 agosto 2006(Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 109 del 26/04/07)
  • Decisione della Commissione n. 3474 def. del 4 agosto 2006 che fissa una ripartizione indicativa per Stato membro degli stanziamenti di impegno a titolo dell'obiettivo "Convergenza" per il periodo 2007/13(Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 243 del 06/09/06)
  • Decisione della Commissione n. 3475 def. del 4 agosto 2006 che fissa l'elenco delle regioni ammesse a beneficiare del finanziamento dei Fondi strutturali nell'ambito dell'obiettivo "Convergenza" per il periodo 2007/13(Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 243 del 06/09/06)
  • Decisione della Commissione n. 3480 def. del 4 agosto 2006 che fissa l'elenco delle regioni ammesse a beneficiare del finanziamento dei Fondi strutturali a titolo transitorio e specifico nell'ambito dell'obiettivo "Competitività regionale e occupazione" per il periodo 2007/13(Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 243 del 06/09/06)
  • Decisione della Commissione n. 2006/769/CE, del 31 ottobre 2006, che stabilisce l'elenco delle regioni e delle zone ammissibili ad un finanziamento del Fondo europeo di sviluppo regionale nel quadro degli aspetti transfrontalieri e transnazionali dell'obiettivo cooperazione territoriale europea per il periodo 2007-2013 [notificata con il numero C(2006) 5144](Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 312 dell'11/11/06 )
  • Decisione della Commissione n. 2007/190/CE, del 26 marzo 2007, recante modifica della decisione 2006/769/CE che stabilisce l'elenco delle regioni e delle zone ammissibili ad un finanziamento del Fondo europeo di sviluppo regionale nel quadro degli aspetti transfrontalieri e transnazionali dell'obiettivo Cooperazione territoriale europea per il periodo 2007-2013 relativamente alla Bulgaria e alla Romania [notificata con il numero C(2007) 1284](Gazzetta ufficiale dell'Unione europea L 87 del 28/03/07)

Ciclo 2014-2020

Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio

Testo integrale del regolamento su Eur-Lex

 Fonte (Riel.): MISE – http://www.dps.mef.gov.it/normativaCE_fondistrutturali.asp#A


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1° Bruxelles


00-ue1.1 – Unione Europea

   1.0) PREMESSA   –   La costruzione della UE e i Fondi strutturali, possono essere intesi come due facce della stessa realtà. Infatti la costruzione storica dell’Unione Europea sin dalle sue origini, nell’intenzione di aumentare il benessere dei propri territori, ha sempre inteso i Fondi strutturali come uno dei principali strumenti per raggiungere tali fini. Approfondendo, inoltre, i temi dei Fondi strutturali, ci rende conto delle loro complessità che sono invero proporzionali alla dimensione gigante dei loro finanziamenti. Le azioni della UE e dei Fondi strutturali procedono tipicamente tramite Direttive, Regolamenti e Decisioni, esplicitamente collegati ai vari Trattati. Queste procedure sono attraversate dal metodo forse egemone per ora adottato dalla UE, che è quello di procedere con molta cautela, ossia l’Europa dei piccoli passi. (continua la lettura)

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