3.5 – FAS

3.5 – FAS (Fondo Aree Sottoutilizzate) sostituito da (FSC) 2011 (v. 1.1.2)

Sommario della sezione:
1.0) – Fondo Aree sottoutilizzate (FAS)
1.1) – Critica ad alcune voci di spesa finanziate con le risorse FAS
2.0) Fas diventa FSC
3.0) – FAS e APQ

1.0) – Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS) 2003-2013

Il Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS), dal punto di vista istituzionale non è uno strumento dei finanziamenti comunitari, ma al contrario del Governo italiano. Tuttavia il FAS è i Fondi strutturali hanno finalità che si sovrappongono. Entrambe le dotazioni, ossia FAS e Fondi strutturali, hanno la loro ragion d'essere, volta a favorire lo sviluppo delle aree sottoutilizzate. Infatti i finanziamenti derivati dai Fondi strutturali e i finanziamenti governativi (FAS), sono entrambi diretti allo sviluppo delle aree nazionali economicamente depresse.
La politica regionale e nazionale è avviata con la legge 208/1998 con la quale si è finanziato il cosiddetto: Intervento nelle aree depresse, poi definite sottoutilizzate (bibl.1).

In particolare l'avvio del FAS è segnato dall'inizio di due Fondi (di cui agli artt. 60 e 61 della finanziaria 2003) unificati nel fondo delle aree sottoutilizzate con gli artt. 128 e 129 della finanziaria 2004.

In origine il Fondo era alimentato annualmente e prima del 2003 non aveva ancora una sigla unificante. Nel fondo FAS, teso a convogliare in un unico contenitore tutte le risorse disponibili autorizzate e volte al riequilibrio economico e sociale, affluiscono una serie di risorse finanziarie che nei tempi precedenti erano previsti da distinti provvedimenti legislativi. In tal modo si consente una visione più chiara e trasparente degli stanziamenti destinati a interventi speciali e aggiuntivi per le aree sottoutilizzate.

Il riparto delle risorse aggiuntive nazionali viene operato anno dopo anno dal CIPE con apposite delibere. Per esempio nel 2002 vi è stata una delibera (n.62) l'anno successivo nel 2003 ve ne sono state due (n. 16/2003 e n.17/2003) e nel 2004 l'assegnazione è avvenuta con tre delibere (n.19, n.20 e n.21 tutte del 2004).

L'obiettivo del FAS è di aumentare la produzione del PIL migliorando le infrastrutture territoriali e i sistemi di formazione professionale che rappresenta anche lo scopo istitutivo dei Fondi strutturali. Per tale ragione si è cercato di semplificare la sua gestione coordinando la sua attuazione amministrativa. Nella pratica i due introiti, sono assunti come se fossero un tutt'uno. Non potendo vincolare i Fondi strutturali, di origine comunitaria, ad uno strumento o ad una normativa nazionale, si è imposta la scelta opposta: il FAS è stato vincolato ai Fondi strutturali e ai suoi strumenti di programmazione. Il FAS ha assunto un ruolo integratore divenendo lo strumento generale di governo e di sviluppo della nuova politica regionale nazionale per la realizzazione di interventi nelle aree svantaggiate, dette sottoutilizzate.
E' ovvio che tali interventi, da un lato si accoppiano ai fondi comunitari e dall'altro si sovrappongono geograficamente alle aree dei Fondi strutturali (2007-2013). Soprattutto all'Obiettivo Convergenza, che ha la massima disponibilità economica, ma si sovrappongono anche agli interventi previsti nelle Regioni interessate dai rimanenti obiettivi, come per esempio quello della Competitività regionale [..] il quale dispone di finanziamenti decisamente inferiori (art 61, comma 1, della Legge Finanziaria 2003 (L. 27 dicembre 2002 n. 289) e modificato con la legge 296/06 (Legge finanziaria 2007). (Vedi grafico tav. 2). Il FAS, anche in questo, segue la stessa scalarità a favore del Sud. La quota pari all'83% del totale è devoluta a favore del Mezzogiorno.

Di seguito si espone uno schema della formazione dei finanziamenti dei Fondi strutturali con il contributo delle quote FAS. In definitiva si può constatare che circa il 75% dei cosiddetti Fondi strutturali sono di provenienza diretta del Governo italiano. A questi si aggiunge anche la quota UE, che tuttavia è equiparabile quasi ad una tipica partita di giro. In altri termini le tasse italiane inizialmente vanno a Bruxelles, per contribuire al Bilancio UE, e da lì ritornano in Italia con l'etichetta Fondi strutturali UE, benché in valore assoluto lievemente inferiore (si veda Rapporto Strategico). In definitiva tutti i capitali utilizzati tanto per i Fondi strutturali quanto per il FAS, provengono dalla stessa fonte: le tasse degli italiani. Di seguito si espone un quadro sintetico della formazione del totale dei finanziamenti conosciuti come Fondi strutturali.

FS-FAS-002_okTavola 1 – Contributo delle quote nazionali ai finanziamenti dei Fondi strutturali

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Ii fondi FAS sono diventati lo strumento generale di governo e di sviluppo della nuova politica regionale nazionale per la realizzazione di interventi nelle aree sottoutilizzate. In queste aree tali risorse si aggiungono a quelle ordinarie e a quelle comunitarie (bibl.3). Per tali motivi la dotazione FAS per il ciclo di programmazione 2007/2013 è divenuta pluriennale (vedi sezione DPS) in accordo con la tempistica pluriennale dei Fondi strutturali.

Il DL 18 maggio 2006 n. 181 (art. 1, comma 2) ha attribuito al Ministero dello Sviluppo Economico (MISE) anche la gestione del Fondo per le Aree Sottoutilizzate. Di conseguenza i Fondi FAS si aggiungono a quelli dei Fondi strutturali, costituendo nei fatti l'importo totale a disposizione delle Regioni. (vedi come si forma il budget a disposizione dei Fondi strutturali).

Nel nuovo ciclo di programmazione 2007/2013, il FAS finanzia i Programmi attuativi – nazionali, regionali ed interregionali – all'interno dei quali sono posizionate alcune misure la cui attuazione richiede il ricorso allo strumento normativo dell'APQ (vedi di seguito). Le principali caratteristiche del FAS riguardano la strategia unitaria della programmazione degli interventi. Per attuare questo presupposto, sono vincolati al QSN (2007-2013) documento base dei Fondi strutturali. Questo assume in questo caso, il ruolo di strumento generale per lo sviluppo del SUD-Italia e una maggiore flessibilità di allocazione onde rispettare maggiormente il dettato dell'articolo 119 della Costituzione (Comma V) in armonia ai principi ed alle regole dalla politica dei Fondi strutturali.

Per il settennio 2007-13, l’articolo 1, comma 863 della Finanziaria 2007, aveva previsto una dotazione finanziaria pari a 64,4 miliardi di euro, poi ridotti, in applicazione della Delibera del Cipe n. 166 del 21 dicembre 2007, a 63,272 miliardi.

Di seguito si espone uno schema (f. CIPE) delle ripartizioni dei fondi FAS. A sinistra dell'immagine vi sono i dati per i PO nazionali e regionali con il totale per il periodo 2007-2013 pari a 63 miliardi e 272 milioni di euro; a destra, dell'immagine, sono esposti i dati della ripartizione risorse FAS per le Regioni del Mezzogiorno (tot. € 53 miliardi e 781 milioni) e il resto d'Italia (tot. € 9 miliardi e 491 milioni).

Fas_corrTav. 2 Risorse FAS che si aggiungono ai Fondi strutturali

Le risorse FAS vengono impiegate per il finanziamento di strumenti rientranti in due gruppi principali:

Gli investimenti pubblici per infrastrutturazioni materiali ed immateriali:

  • i completamenti delle infrastrutturazioni dell'intervento straordinario;
  • gli investimenti pubblici in infrastrutture materiali ed immateriali realizzati dalle Regioni e dalle Amministrazioni centrali attraverso Accordi di programma quadro (APQ) e non;
  • programma di accelerazione della spesa;

Gli incentivi a soggetti privati:

  • misure a favore dell'autoimpiego e dell'autoimprenditorialità
  • crediti di imposta per gli investimenti;
  • crediti di imposta per l'occupazione nel Mezzogiorno;
  • crediti di imposta per campagne pubblicitarie localizzate;
  • contratti di filiera agroalimentare;
  • finanziamento alle imprese per il completamento dei programmi dell'Intervento straordinario;
  • contratti di programma;
  • patti territoriali;
  • contratti d'area;
  • attrazione degli investimenti esteri nelle aree sottoutilizzate;
  • copertura degli interessi derivanti dall'attivazione del Fondo rotativo per il sostegno alle imprese nelle aree sottoutilizate;
  • costituzione di fondi per l'investimento in capitale di rischio della Piccole e medie imprese (PMI);
  • Fondo per la competitività e lo sviluppo;
  • altro.

Il Fondo (FAS) tende rispettivamente ad assicurare gli operatori pubblici e privati, accelerare la spesa per investimenti pubblici in infrastrutture (materiali ed immateriali) e riequilibrare il rapporto tra risorse e incentivi in linea con la UE.

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Per alcune forze politiche, posizionate nel Mezzogiorno e particolarmente sensibili alle sorti dei territori del sud e dei loro abitanti, si sarebbe assistito ad un uso improprio delle risorse FAS, a fronte del fatto che il Governo nega la circostanza, e difende le sue scelte. In questi casi si parla di saccheggio dei Fondi FAS, o Bancomat improprio del Governo. I critici in questo caso si appellano ad una devianza dalla programmazione del FAS. In realtà, ad essere precisi, si dovrebbero parlare di una diversità della contabilità delle risorse che sembra il dato di maggiore attenzione in questi strumenti. I FAS hanno una programmazione che ripropone quella dei POR, con l'adeguamento alla procedura di VAS (2004), assente nel ciclo 2000-2006. Non risulta ancora del tutto chiaro se questi nuovi e corposi volumi, di cosiddetti programmi operativi, ossia: Documento Unitario di programmazione (DUP-FAS) e Programma attuativo regionale (PAR-FAS) rispondano più ad una esigenza formale o al contrario di reale pianificazione del territorio. La valutazione ex-post della loro esperienza, come di tutti i Fondi strutturali in generale, alla fine del ciclo 2007-2013 dovrebbe chiarire tale dubbio. Sembra riproporsi la preminenza degli indicatori economici e di bilancio cioè la verifica della presenza o dell'eventuale uso improprio dei finanziamenti, nelle scelte e nei preliminari di scelta, i quali purtroppo, quando sono assunti isolatamente, si avvicinano alla tradizione dei finanziamenti cosiddetti a pioggia come, per esempio, quelli della Cassa del Mezzogiorno. I Fondi strutturali si dovrebbero proporre come un'altra cosa e quindi dovrebbe caratterizzare anche i FAS avendoli assimilati. (Vedi sezione: problema della Valutazione).
I riferimenti di alcuni tipi di devianza, denunciate dai sostenitori dei diritti del SUD sono esposti di seguito.

[nota a margine: L'argomento della reale programmazione e/o pianificazione del territorio è centrale nella verifica dei metodi e dei risultati dei Fondi strutturali proposti dalla UE e riproposti d'ufficio dal FAS (DUP-FAS e PAR-FAS). Chi fosse interessato ad esporre le proprie argomentazioni può utilizzare la Mail già predisposta per il dibattito nel FORUM]

1.1) – Critica ad alcune voci di spesa finanziate con le risorse FAS:

Tra le voci di spesa più significative criticate da alcuni settori ed operatori, perché sarebbero finanziate impropriamente con le risorse FAS, si citano i seguenti finanziamenti:

Voci di spesa accusate di essere state finanziate, impropriamente dal Governo Berlusconi (2008-2011)

1 Finanziamento Servizio Sanitario Nazionale + Ici (Dl 154/08, art. 1 co. 5) -781,8 milioni (2008) + 528 milioni (2009) + 500 milioni (2009) = -1 miliardo e 809 milioni;
2 Disavanzo Roma (Dl 154/08 art. 5 co. 3) -500 milioni (2009)
3 Disavanzo Catania (Dl 154/08 art. 5 co. 3 -140 milioni (2009)
4 Adeguamento prezzi (Dl 162/2008 art. 1) -900 milioni (2009);
5 G8 Sardegna (Dl 162/2008 art. 3 comma 1) -111 milioni 2008
6 Agevolazioni terremotati Umbria e Marche (Dl 162/2008 art. 3 co. 2) -45 milioni (2008) + 10 (2009) = – 55 milioni;
7 Emergenza rifiuti Napoli (Dl 97/2008 art. 4-bis co. 9) -450 milioni (2008);
8 Altre emergenze rifiuti (Dl 97/2008 art. 4-bis) -90 milioni (2008), -90 (2009), -60 (2010);
9 Interventi sui conti pubblici (Dl 112/2008 art. 60 co. 10) -1.796,8 (2009), – 2.206,1 (2010), – 3.956,4 (2011) = 7 miliardi e 959 milioni.
  Totale  

- 12 miliardi e 164 milioni

Fonte (riel.): http://www.notiziesindacali.com/ e http://riflessionisinistre.splinder.com/

2.0) Fondo Per lo sviluppo e la Coesione (FSC) 2011

Il Fondo Aree sottoutilizzate (FAS) istituito con la legge 289/02 (Legge finanziaria per il 2003) (v. sopra) è stato modificato con la legge 296/06 (Legge Finanziaria per il 2007), e ristrutturato nel 2012 dal Governo Berlusconi come: Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) d.lgs.88 del 2011.

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3.0) FAS e APQ

Come abbiamo ricordato, il FAS ha come fonte di finanziamento la Legge Finanziaria e utilizza come principali strumenti le Intese Istituzionali di Programma (IIP) e i relativi Accordi di Programma Quadro (APQ), istituiti con la legge di programmazione negoziata del 1996 (L.N. 662/96). La loro sequenza gerarchica è esposta nello schema che segue. Tali strumenti coordinano i documenti specifici dei FAS come il Documento Unitario di programmazione (DUP-FAS) ed il Programma di Attuazione Regionale (PAR-FAS).

IIS-002Tavola 3- Rapporto gerarchico della Legge 662-1996 e suoi Principali strumenti

Con le Intese Istituzionali di Programma, a partire da una ricognizione delle risorse disponibili si è prodotto uno strumento che doveva essere innovativo per la programmazione coordinata degli investimenti pubblici in Italia. L'Accordo di Programma Quadro (APQ) viceversa, costituisce lo strumento attuativo e, si è adeguato sempre più, ai diversi obiettivi di policy, finanziando interventi in infrastrutture materiali ed immateriali. Questi sono adottati in ragione delle diverse tipologie o settori (risorse idriche, trasporti, sviluppo locale, formazione, ecc.).
Questo strumento di programmazione negoziata, che sta attraversando il suo secondo ciclo di programmazione, è stato modificato nella propria natura per adattarsi alle nuove regole di politica regionale unitaria nazionale e comunitaria.
Con il ciclo di programmazione 2007-2013 Stato e Regioni hanno congiunto la programmazione dei Fondi strutturali (Politica regionale comunitaria) con quella della Politica regionale nazionale (programmazione del FAS). In tal modo i programmi attuativi del FAS , cioè il DUP e il PAR (bibl.3) unitamente alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS) concorrono al conseguimento degli obiettivi strategici indicati dalle Priorità (ex-Assi) e definite dal documento di base dei Fondi strutturali, cioè il QSN 2007-2013, che si estrinseca nel Programma Operativo Regionale (POR) e suoi collegati.

Fonte (riel.) Liberamente tratto da MISE [(http://www.dps.tesoro.it/FAS/fas_cosa.asp) vedi]


RIFERIMENTI

(1) – UVAL- MEF – Gli APQ nella politica nazionale e regionale – Roma 17 Maggio 2006 (slide)

(2) Con la Delibera CIPE n. 174 del 22 dicembre 2006 è stato approvato Il Quadro Strategico Nazionale. La Commissione europea con Decisione del 13 luglio 2007 ha preso atto della strategia nazionale e dei temi prioritari del QSN. La Delibera CIPE n. 166 del 21 dicembre 2007 recante "Attuazione del QSN 2007-2013 e programmazione del Fondo Aree Sottoutilizzate" ha successivamente provveduto al riparto delle risorse FAS per macroarea e per Programmi per l'intero arco temporale. Tale atto, come modificato con la successiva Delibera CIPE n. 1 del 6 marzo 2009, ha inoltre disciplinato le nuove regole di governance.

(3) Il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) con la deliberazione n. 166/2007, allo scopo di dare concreta attuazione alla programmazione del FAS, ha previsto che le Amministrazioni interessate provvedano alla predisposizione dei Documenti Unitari di Programmazione (DUP) e del Programma Attuativo Regionale (PAR) contenente i profili operativi atti a esplicitare, sul piano realizzativo, le modalità di attuazione, i contenuti di programmazione strategica definiti nel DUP e i relativi obiettivi ed azioni. Fonte (riel.) : http://www.regione.piemonte.it/programmazione/vetrina/il-fondo-per-le-aree-sottoutilizzate-fas.html


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