1.14 – Il problema della valutazione

1.14 – Il problema della valutazione

Il settore problematico della valutazione è prioritario anche nel campo dei Fondi strutturali. Questa sezione necessita di essere ampliata. Sicché, se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..), che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. (Grazie staff redazionale).

Indice della sezione:

Premessa
1) La Guida EVALSED 2000
2) Le principali politiche che influenzano i programmi di sviluppo socio­economico includono
3) La Guida EVALSED si ripartisce in quattro settori
4) Spiegazione dello schema

 

Premessa

I processi di valutazione dominano le scelte dell'esistenza dell'uomo ed in genere della sua razionalità. Infatti, anche nelle operazioni più elementari, per esempio quando si acquista una bibita per dissetarsi, si compie una valutazione più o meno esplicita, tra ciò che viene offerto e ciò che si preferisce. Determinante in questa scelta è il processo della valutazione che viene attuato tramite gli indicatori di costo, freschezza, o all'opposto calore, forza energetica, sapore, ecc. Analogamente, in termini ovviamente diversi, anche quando si attuano scelte molto più complesse, le decisioni sono conseguenza di uno specifico processo valutativo, ineliminabile. Quando si costruisce per esempio un'arteria stradale, il soggetto che agisce può essere un settore della Pubblica Amministrazione, e i fondi per realizzarla, se non ha una funzione privata, solitamente sono pubblici. Anche in questi casi le scelte che vengono compiute, cioè di cantiere, di materiali, di percorsi, ecc., si basano su altrettanto sistemi di valutazione. Lo stesso vale per qualsiasi altra infrastruttura territoriale (polo scolastico, polo energetico, polo produttivo, ecc.), e i processi di valutazione rimangono, benché ovviamente in scale operative diverse, altrettanto determinanti. In questo caso le grandi infrastrutture territoriali hanno in comune il fatto che sono rispettivamente decise e attuate, per assolvere a particolari funzioni richieste dal territorio e dai suoi abitanti. Come abbiamo già ricordato in altre sezioni (vedi) la metodologia sinora acquisita, principalmente le tecniche di analisi costi-benefici, per far collaborare in modo ottimale tutte le maestranze e gli enti che possono essere coinvolti, nelle grandi ma anche piccole iniziative, non risolvono completamente il problema. In altri termini sono zoppicanti. Inoltre, il concetto di cosa si debba intendere per sviluppo socio-economico e ambientale non presenta degli indicatori condivisi da tutti. Di conseguenza da un lato il processo di valutazione non è lineare, e dall'altro il lavoro di squadra risulta ancora più complicato. Mancano, in sostanza, protocolli sperimentati e convincenti, nonché sistemi di calcolo che possano risolvere con linearità ed efficienza gli innumerevoli problemi che si presentano quasi continuamente, nel corso della programmazione, la realizzazione ed infine utilizzo. A partire da queste considerazioni da tempo sono in atto sforzi di ricerca e sperimentazioni sul campo per giungere, se possibile, ad una loro soluzione accettabile. Ossia quali siano i sistemi valutativi, e soprattutto quali indicatori da utilizzare e considerare prioritari.

1) La Guida EVALSED
Per chiarire cosa si deve intendere per sviluppo socio-economico del territorio, unitamente a quali siano le problematiche e dinamiche della valutazione, soprattutto nel settore dei Fondi strutturali, la Commissione Europea (UE) ha fatto realizzare, dopo un lungo processo di ricerca, un apposito manuale operativo, chiamato: GUIDA EVALSED ((Evaluation of Socio-Economic Development – v. sotto). Per quanto la GUIDA s‘incentri chiaramente sulla valutazione nel contesto dei Fondi Strutturali Europei, essa non è limitata solo alla valutazione di questo settore (f. Giuda p.4). La Guida è stata realizzata dall'Istituto Tavistock Institute (London) in collaborazione con GHK IRS. La traduzione italiana, a dimostrazione della sua importanza, anche didattica ed operativa verso i quadri amministrativi delle Regioni, è stata curata della Rete dei Nuclei di valutazione (allora MEF) (vedi sezione del sito).
Benché la pratica della valutazione nasca cronologicamente principalmente in USA, tuttavia l‘espansione della valutazione in Europa, spesso in risposta ai requisiti dei Fondi Strutturali, ha stimolato molte ricerche e pubblicazioni. La Commissione Europea, per quanto la riguarda, ha pubblicato anche altre linee guida dettagliate, sul problema degli indicatori, sulle dinamiche sia della valutazione ex-ante, sia di quella macroeconomica, ecc. (vedi). Queste tematiche sono alla base dei regolamenti dei Fondi Strutturali. Inoltre, per tutti i programmi finanziati dall‘UE, esiste anche un Regolamento Finanziario, a cui occorre attenersi e che richiede una valutazione sia ex ante, sia ex post. Tutto questo testimonia da un lato il valore strategico, e sarebbe stato strano il contrario, attribuito alle varie fasi della programmazione dei progetti realizzati con i Fondi strutturali; e dall'altro evidenzia un tratto distintivo delle azioni UE, che solitamente accolgono e ripropongono le più accreditate posizioni teoriche della letteratura dei settori in cui intervengono. Tale tratto distintivo, che in questo caso corrisponde a cosa si debba intendere per uno sviluppo socio-economico e ambientale, è alla base delle esperienze dei Fondi strutturali in quanto tali. Questo aspetto può essere inteso come un'esternalità positiva del metodo UE veicolato, in modo impositivo dai Fondi strutturali, che si proietta nelle pratiche amministrative dei paesi interessati. Ovvero, in altri termini, si può affermare che la Commissione UE non solo ha commissionato, un lungo processo di ricerca, attorno alla problematica di come le Amministrazioni debbano comportarsi (quali valutazioni effettuare) per ottenere il più adatto sviluppo socio-economico sostenibile, sintetizzato nella citata Guida Evalsed; ma ha utilizzato le sue conclusione nei punti nodali dei Regolamenti dei Fondi strutturali, che essendo degli strumenti amministrativi, sono privi sistematicamente di questi agganci. I Regolamenti riportano esclusivamente le conclusioni sotto forma di articolati nei propri testi su come ci si deve comportare. I regolamenti e le direttive solitamente non espongono, se non succintamente, le motivazioni. Non sono dei testi teoretici.

2) Le principali politiche che influenzano i programmi di sviluppo socio-economico
La GUIDA in oggetto, ripetiamo voluta dalla Commissione UE, riguarda l'analisi degli strumenti valutativi preferibili onde migliorare lo sviluppo socio-economico in Europa con una particolare enfasi sui Fondi Strutturali Europei. Questi infatti sono tra i principali strumenti previsti in seno UE, per lo sviluppo socio-economico dei suoi territori. Inoltre i Fondi strutturali sono organizzati in una successione gerarchica di programmi e la loro valutazione si svolge in tre fasi canoniche, che si realizzano almeno in un settennio. In sostanza questa metodica, prevede che ogni Programma operativo (PON-POR-POIN, ecc.) venga sottoposto a questa tripartizione di verifica, chiamata rispettivamente (1) valutazione ex-ante (prima dell'approvazione), (2) intermedia (a metà del ciclo settennale) e (3) ex-post (alla fine del ciclo) mentre inizia il successivo. La fase 1 e 2 può servire a modificare i PO in corso d'opera. Mentre la terza, ossia quella ex-post, dovrebbe essere utile soprattutto per i Programmi dei cicli futuri. E' necessario ricordare che tramite i Programmi operativi (PO) dei Fondi strutturali l'Unione europea, congiuntamente ai paesi destinatari, postula degli obiettivi da raggiungere di ampio respiro. Ossia cerca di costruire una sistematica operativa e amministrativa, sia per ottenere quanto previsto negli stessi programmi, sia anche per raggiungere più ampie finalità socio-economiche e ambientali. Quindi, la valutazione dei Programmi operativi (PO) dei Fondi strutturali, contribuisce in ultima analisi tanto al loro miglioramento quanto al perfezionamento della Politica di coesione che li ha generati. In questo modo siamo di fronte alla costruzione di un processo non solo per la valutazione dei Programmi Operativi specifici, ma si delinea come uno strumento volto ad aiutare gli operatori coinvolti nella programmazione delle Politiche della UE nel loro insieme.
I destinatari della GUIDA, sono tutti coloro che risultano interessati operativamente nella realizzazione dei Fondi strutturali. Sia sul lato amministrativo sia da quello del controllo, tanto della Pubblica Amministrazione (PA) quanto del settore privato (stakeholders, residenti aree interessate, gruppi locali, ecc.). Ossia coloro che hanno voce nel progettare, commissionare e gestire le valutazioni tematiche, di politiche e di progetto così come le valutazioni dei programmi dei Fondi strutturali.

3) La Guida EVALSED si ripartisce in quattro settori
La Guida EVALSED si ripartisce in quattro settori (la parte che segue è liberamente tratta dalla guida).
La Parte 1 presenta un‘introduzione alla valutazione e ai suoi benefici. Inizia con una rassegna generale di ciò che la valutazione può fare per migliorare le politiche e i programmi ed essenzialmente per rafforzare lo sviluppo socio-economico. Questa parte è seguita da un‘introduzione ad alcune nozioni base della valutazione: la sua storia, alcune tradizioni alle quali attingono i valutatori e le diverse finalità della valutazione. Infine si discutono le specificità dello sviluppo socio-economico come oggetto della valutazione [..].
La Parte 2 guida i lettori attraverso le pratiche della progettazione e attuazione delle valutazioni. Inizia con l‘esame di tematiche legate al progetto, incluso come disegnare una valutazione, come definire le domande valutative e sceglierne i metodi e come lanciare e commissionare un lavoro di valutazione [..].
La Parte 3 discute le strategie per sviluppare le capacità di valutazione. La discussione è strutturata attorno a un "modello idealizzato“ che suggerisce quattro fasi per lo sviluppo delle capacità. Questa parte include la discussione delle capacità interne alle amministrazioni, così come le capacità esterne delle reti e associazioni di professionisti.
La Parte 4 introduce i metodi e le tecniche di valutazione, i loro punti di forza e debolezza e la loro adeguatezza. I metodi e le tecniche sono discusse nel quadro delle diverse tipologie di programmi socio-economici, delle diverse fasi di programma, delle diverse fasi del processo di valutazione e delle diverse finalità di valutazione. Infine, si introducono le tipologie di dati (quantitativi e qualitativi), i sistemi di indicatori e le fonti dei dati.
Di seguito esponiamo uno schema sia delle finalità sia delle metodologie, che intervengono, secondo la GUIDA, nell'attuazione dei Programmi dei Fondi strutturali.

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4) Spiegazione dello schema (v. sopra)
Se combiniamo i due assi delle finalità e delle metodologie , possiamo cominciare a identificare alcune delle tipologie della valutazione che predominano nel contesto dello sviluppo socio-economico . I due assi e le tipologie della valutazione sono illustrati nella figura (v. sopra). Gli obiettivi di valutazione nella realtà saranno un mix tra finalità e metodologie, all'interno di questi tipologie. Inoltre non deve meravigliare, se una particolare valutazione non coinciderà perfettamente con una delle cinque tipologie indicate, ma semmai deve essere un input per individuare eventuali ed ulteriori rapporti, tra i vari settori, che sinergicamente si possono gestire.
In sintesi in corrispondenza dell‘intersezione tra gli assi della finalità e della metodologia, abbiamo cinque tipologie principali di valutazione. Queste sono:
(a) Valutazioni economiche/allocative all‘intersezione tra le finalità di programmazione e di efficienza e le metodologie dell‘allocazione delle risorse; (b) Valutazioni orientate alla gestione/esecuzione, all‘intersezione tra la responsabilità come finalità e la definizione di standard e obiettivi come metodologia; (c) Valutazioni formative, all‘intersezione tra l‘attuazione e finalizzazione come finalità e le metodologie orientate al miglioramento e cambiamento; (d) Valutazioni causali/sperimentali, all‘intersezione tra la produzione di conoscenza come finalità e le metodologie che cercano di offrire spiegazioni; (e) Valutazioni partecipative, all‘intersezione tra il rafforzamento istituzionale (o di rete) come finalità e le metodologie per lo sviluppo sociale/organizzativo.
Un‘importante distinzione attraversa questi settori che compongono il quadro della valutazione. Si tratta della distinzione tra le (1) valutazioni di quanto realizzato e (2) le valutazioni volte a perfezionare i meccanismi di analisi e di calcolo. Molte valutazioni richieste nell‘ambito dei Fondi Strutturali Europei ricadono nella prima categoria, sebbene ci si aspetti anche che le valutazioni ex ante e intermedie contribuiscano al miglioramento dei programmi.6) Le principali politiche che influenzano i programmi di sviluppo socio­economico includono:
La politica di coesione della Comunità il cui obiettivo è di ridurre le disparità-solitamente misurate in termini di PIL pro capite tra le regioni più e meno sviluppate. La politica di coesione si prefigge di sostenere quelle azioni che hanno più probabilità di contribuire alla riduzione delle disparità economiche, sociali e territoriali nell‘Unione“ (CEC 2001). I programmi cercano di concentrare le risorse, nelle aree che sono in ritardo di sviluppo. La maggior parte di questi fondi è allocata alle regioni in cui il PIL pro capite è inferiore al 75% della media dell‘UE. La politica non affronta direttamente le disparità, ma piuttosto è incentrata sugli interventi che influenzano le presunte determinanti della crescita economica, infrastrutture fisiche, inclusi il trasporto, le risorse umane e la capacità di gestire gli investimenti e i servizi, specialmente attraverso un settore delle PMI e attraverso le tecnologie dell‘informazione.
La strategia di Lisbona (da non confondere con il Trattato di Lisbona del 2007) e il processo seguito all‘incontro speciale del Consiglio Europeo nel marzo del 2000 dove si è convenuto la necessità di  costruire una nuova strategia generale  per la UE con un obiettivo da raggiungere in dieci anni. Ovvero  entro il 2010 si sarebbe dovuto  realizzare o tentare di realizzare  una strategia per le politiche UE, volta ad un economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, capace di una crescita economica sostenibile, con una migliore e maggiore occupazione e una maggiore coesione sociale. Mentre il processo di Lisbona ha continuato ad evolvere (aggiungendo le componenti ambientale, dello sviluppo sostenibile, dell‘imprenditorialità e competitività in occasione dei successivi Consigli Europei (2005)), il nucleo centrale ha cercato di integrare  a questi principi filoni delle politiche europee. In particolare, ha cercato di mettere insieme le politiche dell‘occupazione e della competizione che risalivano già al libro bianco "Delors“ del 1993 sulla Crescita, Competitività e Occupazione (COM [93] 700 final) e i sistemi di solidarietà sociale, welfare e occupazione che già comprendevano quello che talvolta viene chiamato il Modello Sociale Europeo. (Fonte (Riel.) Guida EVALSED – 2000-p-35). L'”UE 2020”, ora in atto,  rappresenta la prosecuzione del ciclo della strategia di Lisbona, che si è conclusa nel 2010. Per la Commissione la strategia di riforma dell'Unione Europea dell’ultimo decennio, ovvero la Strategia Lisbona,  ha aiutato l'Unione a fronteggiare i contraccolpi della crisi iniziata nel 2007/2008. (v. sito UE 2020)


Riferimenti

TESTO GUIDA EVALSED

ec.europa.eu/regional_policy/…/guide/guide_evalsed.pdf – (pp.119)
http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/guidance_en.cfm

Strategia di Lisbona  – www.strategiadilisbonalazio.it/documenti.asp?categoria=13&sottocategoria=51

Europa 2020 – http://ec.europa.eu/europe2020/index_it.htm


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