2.14 – Rete nazionale valutazione

2.14 – Rete nazionale valutazione - Strutture create dalla Pubblica Amministrazione centrale (Roma)

La problematica della valutazione è prioritaria anche nel campo dei Fondi strutturali, e questa sezione necessita di essere ampliata. Sicché se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..) che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. (Grazie staff redazionale).


Strutture create dalla Pubblica Amministrazione centrale (Roma) per consentire le fasi di valutazione

Sintesi della sezione:- Premessa
 Il cuore del problema della Valutazione
I Valutatori
 Elenco degli Organismi deputati alla fasi di valutazione utilizzati alla scala nazionale dal Ministero dello sviluppo economico (MISE) e dall'Dipartimento specifico DPS
6 L'ISFOL- Struttura nazionale di valutazione FSE – Diretto al settore del Capitale umano
7 L'INEA – Diretto al settore dell'Agricoltura
8 La Rete Rurale Nazionale, che partecipa al network europeo per lo Sviluppo Rurale
9 L'INVALSI, diretto al settore scolastico della scuola media Primaria e Secondaria

Premessa:

I finanziamenti della Pubblica Amministrazione, derivati dalla tassazione di tutti i cittadini, sono tesi alla realizzazione delle opere che risultano necessarie alla vita sociale e/o produttiva. Quelli dei Fondi strutturali si dirigono in prima istanza verso la realizzazione di opere di infrastruttura territoriale. Infatti, se la popolazione riesce a muoversi sul territorio spendendo meno tempo e denaro (su gomma, su ferro, ecc.), questo facilità la mobilità della manodopera e risulta un input per il settore che si avvale di quelle maestranze. In questo casi la sistemazione viaria o la sua costruzione ex-novo può risolvere o facilitare tale problema. Questo discorso vale per tutti servizi erogati dagli Enti locali, tipicamente formazione scolastica, sanità, tempo libero, comunicazioni, abitare, sicurezza, ecc. che sono campi di intervento della PA. Tuttavia al di là delle buone intenzioni anche questi progetti devono essere sottoposti a delle forme di valutazione mentre si compiono, e nella valutazione se i risultati (esiti) sono stati coerenti con i progetti. Ossai il momento valutativo si manifesta da un lato prima di iniziare i lavori, per così dire in fase di programmazione e progetto (valutazione ex_ante) al fine di stabilire se è preferibile il progetto Rosso o quello Nero; e dall'altro successivamente alla loro realizzazione, il che implica attendere la fine dei lavori e quindi tempi non brevi (valutazione ex-post). Un'arteria stradale, per esempio può richiedere molti anni per la sua realizzazione. Sicché la valutazione ex-post dei suoi esiti per questo periodo rimane sospesa. Con i lavori in corso d'opera, cioè nella fase di cantiere, non si può effettuare. Nel frattempo, di norma, le stesse PA hanno dato vita ad altri progetti e programmazioni, sicché si assiste al fenomeno dell'accumulo di queste iniziative, cioè dei lavori in corso, che solitamente complica ogni forma di valutazione e risulta utile alle forze politiche che hanno interesse a non approfondire. Si ricordi inoltre che il personale della PA, solitamente è limitato e quindi si indirizza verso quelle mansioni che si ritengono prioritarie.
Per quanto riguarda il fenomeno dei Fondi strutturali esiste molto materiale sia per quanto riguarda la fase ex-ante (come Fondi strutturali sono stati programmati) sia per quella ex-post (esito delle realizzazioni) per esempio per il ciclo 2000-2006. Per il ciclo 2007-2013 si dovrà attendere almeno il 2015.
Per superare questo vero e proprio impasse, si assiste ad una scelta che si ripete con grande frequenza. Le PA decidono di realizzare reti di monitoraggio e rilevamento dati e modelli, di tutti i tipi e per tutti i settori ritenuti determinanti. Questa fase non costituisce un errore, ma evidentemente lo diventa quando da una fase preliminare si costituisce come il presunto punto terminale dello sforzo. In questi casi vi è una mera dilatazione dei tempi. Nel frattempo la rete di monitoragio e di valutazione continua ad affilare i propri strumenti di analisi, e questo può costituire un oggettivo valore aggiunto, anche nella prospettiva della valutazione come assistenza alla programmazione territoriale.

- Il cuore del problema della valutazione
Nella pianificazione e programmazione in genere e in particolare nella progettazione delle infrastrutture territoriali (arterie stradali, poli turitici, poli industriali, poli energetici, ecc.), si manifestano molti contrasti. Si consideri ad esempio la ferrovia TAV in Piemonte e i molti altri progetti similari nel resto d'Italia (per es. gasificatori), che non procede per le evidenti discordanze nel sistema di valutazione dell'opera programmata. Ossia sono diversi i giudizi su tale intervento, che è un problema valutativo per eccellenza. Inoltre nel momento in cui si introduce nel processo valutativo, opportuamente, anche la popolazione informata ed interessata dal progetto, nei modi previsti dalla normativa (vedi VIA e VAS) il tradizionale ruolo dei cosidetti tecnici, perde tutto il loro potere di convinzione e anche parte dello spessore scientifico. Per esempio emergono i compromessi che hanno dovuto accettare.
Ciò che intendiamo sottolineare, è il fatto che la valutazione sia ex-ante sia ex-post non risulta ancora un'attività che si possa svolgere in modo lineare, ma ha una forte componente politica. Inoltre il meccanismo è bloccato per i limiti teorici evidenziati dalla letteratura sulle Analisi Costi Benefici, ma sino agli anni 2000 mancavano nelle PA tanto dei Ministeri quanto delle Regioni, funzionari e addetti capaci di svolgere tali mansioni. Il problema ha ricevuto un iniziale risoluzione con la legge n. 144 del 1999 (art.1 vedi).
Stabilire il successo o il fallimento di un intervento finanziato dalla Pubblica Amministrazione (PA), presenta molte difficoltà, e sinora gli addetti ai lavori sono privi di metodologie e protocolli adeguati. Il problema dell'efficacia e dell'esito dei finanziamenti concessi al fine di raggiungere qualsivoglia obiettivo, ritenuto opportuno e degno di essere finanziato nel settore sia dell'Amministrazione Pubblica sia del Settore privato, rimane circondato da vaste zone d'ombra. Vi sono dei risultati intermedi, che costituiscono degli avanzamenti, ma ancora lontani dal risolvere con linearità il problema valutativo. Nel settore privato può essere un indicatore sintetico soddisfaciente, il criterio dell'Utile netto calcolato tra entrate ed uscite. Tuttavia nel settore della Pubblica Amministrazione questo criterio non sempre è utilizzabile. Per esempio nel caso classico di una politica sanitaria, il problema contabile dell'utile (entrate/uscite), sopratutto nei tempi brevi, è inapplicabile. Questi casi sono ricompresi nella tipologia dei cosiddetti indicatori intangibili (per es. misurare la qualità della vita, misurare il valore del paesaggio, ecc.). Comprendere o escludere tali indicatori in una calcolo di Analisi Costi/Benefici, rimane uno dei problemi scottanti e insoluti del problema decisionale da risolvere. La valutazione che accompagna lo svolgersi dei programmi dei Fondi strutturali, compresa la valutazione finale degli esiti, non sfugge a questa dialettica. L'elenco degli Enti e nuclei di riferimento, richiamato in forma ufficiale dal DPS_MISE e indicato di seguito, non a caso è così numeroso. L'ampiezza del solo elenco di riferimento (v. sotto) denuncia una chiara ammissione di difficoltà. Da un lato nessuno dei numerosi istituti espositi di seguito è ancora riuscito a superare le difficoltà che si sono manifeste in questa metodologia di calcolo. Soprattutto da quando si è accolto il paradigma della sostenibilità anche nei processi di sviluppo socio-economico. Sicché sia a scala della UE ( per es. v. ELVALSED) sia alla scala nazionale (v.per es. UVAL) il problema valutativo permane e viene posto all'attenzione con la massima trasparenza, in attesa di raggiungere dei protocolli comportamentali per le Pubbliche Amministrazioni e dei modelli di calcolo che consentano l'eliminazione non solo delle incongruenze, ma anche degli sprechi, delle inefficienze e dei fallimenti/truffe più o meno programmate (V. Sezione: Illeciti e irregolarità). Dall'altro va ricordato, che una parziale soluzione si è maturata con l'introduzione dell'importante principio della Sostenibilità, e da due strumenti di programmazione specifici, sostenuti da appositi normative, chiamati rispettivamente Valutazione di Impatto Ambientale (VIA- UE -1985) e Valutazione Ambientale Strategica (VAS- UE- 2004) (vedi). Queste tuttavia, pur presentando un approccio al problema quanto mai valido e originale, non possono da soli superare le inerzie e/o le opposizioni delle forze politiche.

Per esempio lo Stato italiano quando si trova di fronte alle richieste dei Fondi strutturali, ossia della UE, manifesta la massima disponibilità ad operare secondo il principio della sostenibilità. Si vedano i PON, POR e POIN. Lo stesso Governo tuttavia, quando programma sul proprio territorio un'importante opera come quelle coordinate dalla cosiddetta legge Obiettivo (l. 443/2001) che conta 235 opere e 531 progetti infrastrutturali, svincolati dalla direttive UE, e per spesso ora bloccati dalla popolazione, rifiuta nei fatti tali principio, per il fatto che cerca di azzerare quasi del tutto il processo di VIA. Ossia cambia approccio metodologico. Anche in questo caso da un lato l'insuccesso del tentativo politico, dimostra la vitalità del principio della sostenibilità. Ma al contempo, dall'altro lato, testimonia di due approcci opposti impersonati dallo stesso soggetto pubblico che dipende in ultima istanza dalla volontà politica, non dalla tecnologia di calcolo delle scelte. (Si veda A.S. – Rapporto Strategico p.410 e seg.)

Nell'elenco sottostante, cliccando sulle rispettive sigle si può accedere al corrispettivo sito esterno e ufficiale, che espone le varie attività del soggetto di riferimento.
La pre-condizione ora richiamata, da un lato ha generato per esempio le società di valutazioni sotto elencate, nazionali ed internazionali, ma ha anche concorso a creare uno specifico segmento di mercato, ossia quello dei Valutatori. Per dare una dimensione dei costi di questo segmento si ricorda che un Rapporto intermedio realizzato da una società privata, per un Progetto Operativo Regionale (POR) dell'Obiettivo 1 dei Fondi strutturali, si aggirava almeno su un minimo 500 mila euro (prezzi 2005). I costi sono desunti dalle gare d'appalto indette per il ciclo 2000-2006.

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- I Valutatori

I valutatori possono essere reperiti sul mercato (Società per azioni, Professionisti, ecc.) o all'interno dell'amministrazione, ove ne esistano le condizioni (tipicamente un Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici che possegga sufficiente autonomia e specifiche competenze tecniche).
Per il periodo di programmazione 2000-2006, i valutatori esterni per i documenti dei Fondi strutturali, erano scelti con bandi cui partecipavano società singole o in Associazione Temporanea di Imprese. Per il periodo 2007-2013, a questa modalità si è aggiunta quella di selezionare singole professionalità, già prevista in passato, ma raramente adottata.
È possibile, inoltre, usare la metodologia di selezione di questo tipo di valutatori individuata dalla Regione Calabria a scala locale (sito esterno), che ha prodotto un apposito regolamento regionale.

I Rapporti di valutazione intermedia unitmente ai PO, sono stati analizzati nel Testo/Rapporto da cui prende avvio questo Forum Fondi Strutturali (Vedi).

Il DPS mette a disposizione due tabelle con elencati i Valutatori che hanno partecipato alle valutazioni intermedie dei vari atti dei Fondi strutturali. Gli elenchi sono divisi nei due ultimi cicli:

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Elenco degli Organismi deputati alla fasi di valutazione utilizzati alla scala nazionale dal Ministero dello sviluppo economico (MISE) e dall'Dipartimento specifico DPS

I Principali organismi creati per consentire un dinamico ed efficiente aiuto nei vari momenti valutativi, indicati ufficialmente dal MISE_ DPS, sono elencati di seguito. Sono collocati nella fascia ministeriale o sono uffici nati presso le singole Regioni. Dopo l'elenco, da 1 a 8, segue una breve spiegazione della loro funzione. Accedendo ai rispettivi siti si può avere l'informazione completa della loro attività.

  1. L'ISFOL- Struttura nazionale di valutazione FSE – Diretto al settore del Capitale umano
  2. L'INEA – Diretto al settore dell'Agricoltura
    La Rete Rurale Nazionale, che partecipa al network europeo per lo Sviluppo Rurale
  3. L'INVALSI, diretto al settore scolastico della scuola media Primaria e Secondaria

- Valutatori attivi sul mercato della valutazione della politica regionale

1- UVAL

L’Unità di valutazione degli investimenti pubblici (UVAL) svolge attività di supporto tecnico alle amministrazioni pubbliche. Il suo compito e quello di elaborare e diffondere metodi per la valutazione dei progetti e dei programmi d’investimento pubblico rispettivamente ex ante, in itinere ed ex post. Il suo scopo al fine di ottimizzare l’utilizzo dei fondi è comprensivo anche dei Fondi strutturali comunitari.
L’Unità fornisce (a) specifiche valutazioni sulla rispondenza di programmi e progetti di investimento agli indirizzi di politica economica; (b) sulla fattibilità economico-finanziaria delle iniziative e sulla loro compatibilità e convenienza rispetto ad altre soluzioni, nonché (c) sulla loro ricaduta economica e sociale nelle zone interessate.
(continua nel sito ufficiale del DPS)

(continua nella sezione apposita interna a questo sito)

2- UVER

L'UVER – Unità di Verifica degli Investimenti Pubblici – è una struttura alle dirette dipendenze del Capo Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione del Ministero dello Sviluppo Economico (MISE). Fa parte, insieme all’Unità di Valutazione (UVAL v. sopra), del Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici.
(Continua nel sito ufficiale del DSP)
(Continua nella sezione apposita interna a questo sito)

3- Rete dei Nuclei di Valutazione e Verifica (NUVV)

Il 17 aprile 2003, si è operativamente costituita, nell'ambito della Conferenza Stato-Regioni, la Rete dei Nuclei di valutazione e verifica (NUVV) degli investimenti pubblici operanti presso 33 amministrazioni (12 Ministeri e tutte le Regioni e le Province autonome).
La ReteNuvv, costituisce lo strumento per la circolazione della documentazione (informazioni, confronto di esperienza, diffusione di esperienze professionali, ecc. ), ed è configurata come un servizio ad una comunità di esperti, con funzioni e compiti specialistici, entro un quadro di indirizzi e parametri comuni.
La ReteNuvv si caratterizza come un sistema federato, autodiretto e indipendente da qualunque amministrazione partecipante; la Rete si compone di unità che condividono una impostazione e una missione comune, in quanto a finalità definite dalla Legge 144/99, quand´anche possono svolgere ruoli diversi, in relazione alle amministrazioni cui fanno riferimento.
La Rete è governata dalla Conferenza Generale composta da un rappresentante per ogni Nucleo nominato dalle rispettive Amministrazioni centrali e regionali; la Conferenza elegge il Presidente della Rete ed un Comitato di gestione di otto membri (4 per la componente centrale e 4 per quella regionale, compreso il Presidente).
La Conferenza Generale definisce gli obiettivi generali dell´attività della Rete, mediante l´approvazione del programma annuale, e verifica il funzionamento complessivo della Rete.

Sito= http://www.dps.tesoro.it/uval_linee_retenuclei.asp

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4 - Nuclei delle Regioni
Il nesso tra l'investimento, la sua attuazione e infine la sua verifica, attuata dalle amministrazioni pubbliche sono oggetto della legge 144/1999. Con quanto stabilito da questa normativa, in ogni regione e in determinate sedi ministeriali si istituiscono dei comitati atti ad instaurare una rete di funzionari capaci di procede all'organizzazione dei sistemi di valutazione di volta in volta necessari. Ossia a seconda del tipo di programmazione in oggetto. Lo scopo fondante, di questi nuclei, riguarda la programmazione economica e i suoi settori operata dalle Amministrazioni Pubbliche.
Tali nuclei di valutazione sono:

5- Nuclei delle amministrazioni centrali                                        

Soggetti attivi nel Sistema Nazionale di Valutazione 

Nuclei delle Regioni

  • identico alla lista sopra esposto (Nuclei delle regioni)

Commissione Europea

Soggetti istituzionali italiani ed esteri

Organismi pubblici internazionali >>

Associazioni di valutazione

Iniziative sulla valutazione >>


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6- L'ISFOL-Struttura nazionale di valutazione FSEDiretto al settore del Capitale umano

 È il nucleo di riferimento per la valutazione di politiche e di programmi dedicati al capitale umano. Obiettivo primario delle attività di valutazione è assistere in modo continuativo le scelte dei policy makers fornendo informazioni ricorrenti sui principali effetti prodotti dagli interventi e sui fattori che li possono influenzare.
All’interno dell’Area opera dal 1995 la Struttura nazionale di valutazione del Fse (vedi) che realizza analisi sul valore aggiunto delle politiche cofinanziate (per es. i Fondi strutturali). 

Le competenze specifiche sviluppate dall’Area sono:

  • coordinamento scientifico di valutazioni realizzate a livello centrale e locale
  • definizione e sviluppo di sistemi di monitoraggio finalizzati alla valutazione
  • progettazione e sperimentazione di modelli valutativi
  • rappresentazione delle istanze valutative in tavoli tecnici nazionali e internazionali 
  • trasferimento del know how in contesti internazionali
  • diffusione della cultura di valutazione

7 – L'INEA - Diretto al settore dell'Agricoltura

L'Istituto Nazionale di Economia Agraria (INEA) è un ente pubblico di ricerca sottoposto alla vigilanza del Ministero per le Politiche Agricole, Alimentari e Forestali. Istituito, con personalità giuridica e gestione autonoma, dal Regio Decreto n. 1418 del 10 maggio 1928 allo scopo di eseguire indagini e studi di economia agraria e forestale con particolare riguardo alle necessità della legislazione agraria, dell'amministrazione rurale e delle classi agricole l'INEA ha via via adeguato la sua attività alle esigenze del sistema agroindustriale italiano.
E' stato ricompreso tra gli enti del comparto ricerca dalla Legge n.70/75 ed indicato tra quelli di notevole rilievo. Con DPR 1708/65 è stato designato quale organo di collegamento tra lo Stato Italiano e l'Unione Europea per la creazione e la gestione della Rete d'Informazione Contabile Agricola (RICA). Con DM del 31 marzo 1990 è stato inserito tra gli enti che fanno parte del Sistema Statistico Nazionale (SISTAN).
Inoltre l’ente è stato riordinato dal d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 454 che ha dettato la disciplina per la riorganizzazione del settore della ricerca in agricoltura, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59.
L'INEA svolge attività di ricerca, e di analisi nel campo strutturale e socio-economico del settore agro-industriale, forestale e della pesca. Negli ultimi anni l'attività dell'Istituto si è ampliata nelle attività di supporto alla Pubblica Amministrazione per l'attuazione delle politiche agricole, in primo luogo quelle che discendono dall'Unione Europea.
L'INEA è coinvolto dai servizi della Commissione Europea, dal Ministero per le Politiche Agricole, Alimentari e Forestali e da numerose regioni in attività di assistenza tecnica, monitoraggio e valutazione delle politiche di sostegno al settore agricolo e di sviluppo rurale.

NB: I Fondi strutturali non si occupano di Agricoltura, ma possono avere delle ricadute in questo settore. Il ciclo 2000-2006 aveva una sezione dedicata alla Pesca. La Politica agricola UE è finanziata ed organizzata tramite l'apposita PAC, che dispone tra l'altro di finanziamenti superiori a quelli già rilevanti dei Fondi strutturali. Infatti i Finanziamenti PAC si aggirano attorno al 40% del Bilancio UE. (vedi sezione Bilanci)

8- L'INVALSI — Diretto al settore scolastico della scuola media Primaria e Secondaria

Con la direttiva n.75 del 15.9.2008 il Ministro dell’Istruzione, Università e Ricerca ha chiesto all’INVALSI di “provvedere […] alla valutazione degli apprendimenti tenendo conto delle soluzioni e degli strumenti adottati per rilevare il valore aggiunto da ogni singola scuola in termini di accrescimento dei livelli di apprendimento degli alunni”.
L’INVALSI intende rispondere a quanto indicato nella direttiva attraverso il Servizio Nazionale di Valutazione che si basa su uno stretto e solido rapporto di collaborazione con le singole scuole.
La riflessione su quanto accade in altri importanti sistemi scolastici mette in evidenza che la misura esterna degli apprendimenti degli studenti può costituire uno strumento essenziale di governo della scuola. Avere un punto di riferimento esterno permette, infatti, al corpo docente e a chi lo coordina di avere una misura delle conoscenze/abilità e competenze dei propri ragazzi comparata a quella delle altre scuole del Paese, tenuto conto delle caratteristiche degli allievi di ciascuna realtà scolastica.

Le attività dell'INVALSI assumono valore strategico in quanto concorrono al raggiungimento degli Obiettivi fissati dall'Unione Europea in materia di formazione e istruzione correlati alprocesso di Lisbona avviatonel 2000 (vedi).
(fonte (Riel.) MIURADOOGOS prot. 9689 (B/18)/R.U./U. Roma 2008

-Valutatori attivi sul mercato della valutazione della politica regionale (clicca)

Elenco Valutatori ufficiali 2000-2006 (clicca)
Elenco Valutatori ufficiali ex-ante 2007-2013 (clicca)


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Fonte delle varie voci soprastanti:(Riel.)- Liberamente tratto da sito MISE_DPS


La problematica della valutazione è prioritario anche nel campo dei Fondi strutturali, e questa sezione necessita di essere ampliata. Sicché se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..) che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. (Grazie staff redazionale).


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