1.4 – Approccio alla tematica

1.4 – Approccio alla tematica dei Fondi strutturali
Contribuisci al dibattito. La problematica dei rapporti tra le regole dei Bilanci economici e la Programmazione (economica e territoriale) è prioritaria anche nel campo dei Fondi strutturali. Questa sezione necessita di essere ampliata e perfezionata. Sicché, se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..), che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. Grazie staff redazionale).


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Tematiche prioritarie dei Fondi Strutturali

(consulta anche la sezione FAQ)

 

Sommario

(1.0) Premessa

Questo Forum si interessa dei Fondi strutturali, sicché cercare di definire quali siano le  tematiche prioritarie, è più che legittimo. Anzi, chiedersi quali siano le tesi sottese agli strumenti che la UE ha deciso di approntare per garantire il cosiddetto sviluppo del territorio e per aumentare la qualità della vita dei suoi abitanti, significa interessarsi necessariamente ai Fondi strutturali.  In caso contrario si rimane in superficie. La tesi di base dei Fondi strutturali, in sintesi, sostiene che aumentando il livello del PIL si  migliora anche la qualità della vita della popolazione. Si dichiara la presenza di un fenomeno sinergico. L'uno corrisponde e alimenta l'altro. Di seguito cerchiamo di evidenziare un primo chiarimento su queste argomentazioni e su questi rapporti.

Innanzitutto bisogna ricordare la dimensione del contesto ambientale (naturale e amministrativo) in cui si pongono i Fondi strutturali. Infatti, stiamo parlando di un territorio, cioè la UE-28, che s’identifica quasi del tutto con il continente europeo, il quale, tra l'altro, negli ultimi due millenni,  è  stato tra i più ricchi e importanti al mondo. La popolazione UE, oggi, supera i cinquecento milioni di residenti. Sicché aumentare la produzione del PIL significa cercare di far crescere la produzione economica (per i settori secondario e terziario), quindi comprensiva della costruzione di nuove infrastrutture territoriali necessarie a facilitare l'obiettivo della crescita economica. Si parla rispettivamente di centinaia di chilometri di viabilità rispettivamente su gomma, ferro, aria ed acqua da progettare e realizzare; si parla ancora, di centinaia di nuovi poli industriali produttivi, di formazione, di comunicazione, di assistenza, di turismo e di amministrazione. Tutti questi sono, tramite i finanziamenti dei Fondi strutturali, da progettare, realizzare e attivare. Ciò potrebbe comportare  l’ottenimento  di milioni di nuovi  posti di lavoro (1,6 ML f. UE 2011), essendo proporzionati a una popolazione attiva che, nel nostro caso supera almeno i duecentomilioni di unità, ecc. Inoltre, ognuno di questi Stati  si caratterizza per essere amministrato da una tradizione normativa di lunga data, che non sempre è omogenea  per es. a quella dei confinanti e/o degli altri paesi UE. Quindi anche questo aspetto mostra molte asperità. Come è evidente i valori cui ci riferiamo sono impressionanti, e tutto questo sono il presupposto degli obiettivi dei Fondi strutturali.

Il concetto sia di sviluppo del territorio sia di qualità della vita, ora ricordati, sono entrambi di particolare  importanza strategica, soprattutto alla realtà ambientale ed amministrativa. Per tale motivo, da un lato vengono affrontati, in dettaglio, in apposite sezioni del FORUM, cui rimandiamo (vedi Valutazione); e dall'altro sono oggetto dell'analisi che cerchiamo di sviluppare in queste note, rintracciando i segmenti cognitivi e progettuali  più significativi negli stessi Fondi.

In genere i Documenti ufficiali, a partire dagli stessi Regolamenti di base dei Fondi strutturali (vedi Regolamenti), testimoniano  già nella loro esposizione, il loro spessore tanto semantico quanto progettuale. E’ sufficiente leggere tali testi.  Questi documenti sono importanti per ciò che prescrivono e perché indicano l'iter per superare lo snodo inevitabile allorché si cerca di  tradurre in pratica, cioè nella prassi amministrativa e giornaliera,  l’assunto teorico.

In questa fase nascono tipicamente molte difficoltà sia concettuali sia operative. I Fondi strutturali, sono segnati da un approccio di cosiddetto problem solving, e benché stiano divenendo l’asse portante della politica di coesione della UE, sono sistematicamente  privi di eventuali testi teorici  e/o da ritenersi tali. E' d'obbligo quindi utilizzare per le analisi gli stessi documenti amministrativi, ossia i  Regolamenti e tutti gli altri derivati, per inventariare e approfondire  le tesi concettuali sottese ai Fondi strutturali. Per coloro che vedono in questi strumenti solamente una spartizione economica di ingenti finanziamenti, non hanno questa preoccupazione e possono ritenere questa intenzione anche  un’inutile perdita di tempo. Tuttavia quando alla fine del ciclo settennale questi signori  non riescono a superare il problema di definire l’incerto esito prodotto dai finanziamenti dei Fondi strutturali, si ritrovano a considerare ciò che pensavano di aver eliminato.

Noi ci poniamo in queste note, non nella prospettiva di realizzare un eventuale progetto o "misura", come è chiamato nel linguaggio UE, né di analizzarne le sue eventuali parti costituenti, ma di approfondire, per quanto possibile gli aspetti più concettuali dei Fondi. Consapevoli che le due prospettive hanno tempistiche, leggi di comportamento e sistemi di azioni differenti, cercheremo comunque di approfondire, di seguito, gli aspetti più teorici dei Fondi strutturali.

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(2.0) Un primo ordinamento dei settori concettuali dei Fondi strutturali

I Fondi strutturali non si possono intendere come un settore definito e conosciuto, in cui ogni parte si collega felicemente alle altre. Analizzando i materiali costitutivi, balza agli occhi con facilità l'importanza del  dato economico.  Ai Fondi strutturali è  stato destinato  rispettivamente negli ultimi  cicli dal 2000 al 2020, un terzo  del bilancio UE, che corrisponde a circa il due/tre  per cento della somma del PIL dei ventotto Stati UE (UE 28). Questi finanziamenti, come ricordato, sono volti a sostenere e facilitare la realizzazione delle infrastrutture territoriali, modulate per ogni situazione regionale della stessa UE e la necessaria opera di formazione del mercato del lavoro. Oltre alla complessità di tali obiettivi, compare anche la natura pubblica dei finanziamenti. Questi derivano  principalmente della Pubblica Amministrazione (PA) e solo in misura minima provengono dai privati. Inoltre l’attore della programmazione in questo caso la PA, utilizza finanziamenti ottenuti con le tasse della popolazione dei vari Stati, e va da sé che la metodologia da seguire si avvicina, in parte, a quella delle opere pubbliche. Sicché le amministrazioni dei vari Enti, sia della  UE, o dei Ministeri dei singoli Stati o in ultima analisi presso i Governo delle 274 Regioni (20 per l'Italia), sono le prime ad essere interessate, con uno sforzo organizzativo e di sostegno imponente e proporzionato ai colossali finanziamenti in oggetto (335 miliardi UE da integrare con quelli nazionali, che inizialmente li raddoppiano). Inoltre, alla natura pubblica dei finanziamenti, capace di condizionare ogni movimento burocratico, si sovrappone una metodologia operativa proposta dai Fondi che presenta molte innovazioni. Questo aspetto sembra essere la parte più sottovalutata dagli utilizzatori dei Fondi strutturali. Ci riferiamo all'accettazione in chiave di programmazione della parzialità delle analisi costi/benefici, che è insita nella nuova programmazione, e dell’accoglimento nel processo decisionale  della partecipazione e coivoldimento  della cosiddetta popolazione in un clima di sussidiarietà (Articolo 5 del Trattato CE) e,  infine, in estrema sintesi  delle trasformazioni che si producono sempre nella programmazione, inserendo in essa la nuova dimensione della sostenibilità (v. strategia 20_20_20). Per intenderci, la nuova metodologia operativa proposta e imposta dalla UE, a partire dal 2001, raccoglie le più importanti innovazioni teoriche nel settore della programmazione ai vari livelli, degli ultimi decenni, e si pregia di un connotato di unificazione, il quale prima dell'accordo di Maastricht (1992),  era semplicemente improponibile. Infatti, tutti gli Stati, nel realizzare i Fondi strutturali, devono operare e uniformarsi al medesimo regolamento, che è quello di base degli stessi (vedi). Precisiamo che non si tratta né di una Direttiva né di una Decisione che assieme ai Regolamenti esauriscono le tre tipologie normative della UE (vedi nota bibl.1). In tal modo l’unificazione  volta nella direzione  degli Stati Uniti di Europa, compie un altro passo da gigante, e inizia quella trasformazione essenziale nelle modalità operative delle varie Amministrazioni Pubbliche. Sicché abbiamo sia (a) l’unificazione dei metodi operativi che è una precondizione in senso amministrativo di straordinaria rilevanza,  sia (b) l’accoglimento delle maggiori innovazioni nel settore della programmazione economica e territoriale le quali volendo, arricchiscono i materiali, ma certo, non li rende più semplici. Infine, su tutte primeggia (c) la dimensione della sostenibilità, che come è noto attraversa tutti i settori amministrativi e progettuali. In particolare, ricordiamo, ciò avviene ed è anticipato principalmente con gli strumentini VIA e VAS (vedi) da applicare per la creazione dei programmi dei Fondi strutturali  (QSN, PO, ecc.) e che dovrebbe continuare a seguirli in tutto il loro iter operativo con necessari monitoraggi sistematici differiti nel tempo e sul campo.

Per questo insieme di motivi, e un po’ condizionate dalle innovazioni che i Fondi comportano, si può affermare con ragione, che per ora  i  Fondi strutturali non sono ancora, un sistema operativo o gestionale collaudato. Sicché il loro utilizzo ha molti aspetti incerti. In realtà è più corretto assumere i Fondi strutturali come un quid  che si identifica con  alcune famiglie concettuali/operative apparse di recente,  di cui si intravedono al più i confini tematici.  In particolare proprio  i confini dei settori (border line) di cui si avverte maggiormente la  presenza, possono divenire i primi momenti da approfondire. Ogni famiglia tematica per semplicità espositiva può essere  compresa all'interno di  una matrice  problematica complessiva composta da sotto-matrici dei vari settori, che per semplicità espositiva indichiamo di seguito.

Le matrici sono:

  • La prima quella amministrativa cioè le dinamiche della Pubblica Amministrazione (A);
  • la seconda quella economica (B);
  • la terza la matrice ambientale dell'eco-sostenibilità (C) ;
  • ed infine quella dei risultati (D).

La tabella seguente espone quanto ora richiamato.

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Tavola 1 – Matrici concettuali che caratterizano i Fondi strutturali

Ognuna di queste, a seconda delle situazioni contingenti, in cui si trova la specifica fase della programmazione dei Fondi in oggetto, può svolgere l'azione di momentanea capofila che coordina le altre.  Ossia l'input prioritario può derivare da quella amministrativa (A), oppure da quella economica (B) o dall'altra ambientale (C) ed infine anche da quella dei risultati, utile per il continuamento dei cicli dei Fondi strutturali. Bisogna precisare che  nessuna di queste da sola può esprimere autonomamente e con compiutezza l'intero spessore dei Fondi strutturali. Inoltre anche il loro necessario intreccio ai fini analitici, ne mostra l'evidente complessità. Da un lato si può porre il problema di analizzare quali eventuali settori dei Fondi strutturali siano prioritari, ai fini della loro programmazione (matrici A, B, e C); e dall'altro si pone l'esigenza complementare di valutare i loro risultati (matrice D). Ossia come sono stati utilizzati realmente tali finanziamenti. Chi sono gli attori e gli utenti  che ne hanno beneficiato? (V. sezione Good Practices e sezione Illeciti)

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Sino alla svolta dell'approccio concettuale della sostenibilità a partire dalla fine degli anni Settanta, si cercava di risolvere ogni problema di comprensione dei problemi di sviluppo e quindi anche dell'efficacia dei finanziamenti dei Fondi strutturali prioritariamente all'interno della matrice economica (B) e in particolare nella logica del bilancio economico. In altri termini erano esclusi quasi completamente i vincoli e gli indicatori di analisi, propri delle altre matrici ora ricordate: quella amministrativa (A), quella ambientale (C) e quella degli esiti (D). In questo modo si obliteravano le ragoni del comportament dei funzionari e addetti alla pa, oppure l'aumento dell'inquinamento, e non si eseguivano delle valutazioni ex-post, almeno per evitare di compiere nuovamente gli stessi errori.

La tesi che intendiamo avanzare, sostiene  che i Ministeri italiani, per ora maggiormente coinvolti nella direzione dei Fondi strutturali, cioè MEF (Ministero dell'economia e della Finanza) e MISE (Ministero dello sviluppo economico) (v. Sezione Ministeri), sembra non intendano o non possano considerare altro che la matrice economica (B). Per i funzionari appartenenti a tali Ministeri, infatti, sembra esistere solo e soltanto la dimensione del Bilancio economico-finanziario. Lo dimostrano i documenti che questi Ministeri realizzano e le scadenze e i tipi di verifica che si pongono in via ufficiale unitamente all'attività maggioritaria del DPS. Con la proclamazione sia della Direttiva VAS (2001-2004) sia della Strategia 20_20_20 del 2008-2010, questa tendenza dovrebbe subire dei profondi cambiamenti (vedi).

Per quanto riguarda il settore più generale dei ricercatori del mondo accademico (Università, Centri studi, ecc.) o delle Società private che lavorano nel campo dei Fondi strutturali, il materiale da loro prodotto ,a fronte dei Fondi strutturali, è abbastanza scarso. I motivi saranno diversi, ma è indubbio che il settore dei Fondi strutturali non sembra essere un oggetto di interesse.  Fatto salvo per i finanziamenti che essi veicolano.  Anche in questo caso vige la logica funzionalista del fare, della cosiddetta scuola ingegneristica. In questi casi i problemi vengono parcellizzati, e affrontati per segmenti. Tuttavia è inutile ricordare, che viceversa l'interesse, anche per i settori che si aggiungono a quelli Ministeriali, esiste e si collega per il campo assai concreto dei finanziamenti.  Per questi esiste, certamente, un innegabile e notevole interesse !

In ultima analisi tanto la riduzione prioritaria rivolta alle regole e ai dati di bilancio, per comprendere il fenomeno dei Fondi strutturali, quanto l'approccio funzionalista, devono essere considerati, come viene espresso nelle note seguenti, una posizione non solo parziale, ma miope. Vuoi per ritrovare i settori determinanti dei Fondi, vuoi per rinvenire i segmenti operativi su cui operare i necessari miglioramenti.

La tesi che, da parte nostra, intendiamo sostenere e quella che è necessario utilizzare nell'indagine (teorica-operativa) tutte le informazioni derivabili dalle matrici A, B, C e D ora ricordate, nel loro insieme o utilizzando con più precisione linguistica, una visione tipicamente sistemica delle quattro matrici. L'alternativa è di rimanere in superficie o fallire perché si fraintendono le mosse da eseguire.

Benché sia un'illusione sostenere in buona fede, che una valutazione del budget e dei processi dei bilanci e/o meramente contabile, può risolvere il problema dell'efficienza e della verifica di ciò che realmente si realizza con i finanziamenti dei Fondi strutturali, questo è quanto accade. Nella maggior parte dei documenti di produzione italiana, sembra essere l’interesse principale.

Quindi come procedere ? La risposta, ripetiamo, consiste nel monitorare le informazioni derivanti dal sistema delle matrici ora ricordate, onde integrare la parzialità congenita delle mere analisi di bilancio economico. I parametri adeguati così concepiti, al fine della verifica finale devono essere posti in essere sin dall'inizio dell'iter applicativo ovvero dai primi passi dei Programmi operativi (POR, PON, POIN, ecc.)e nella Strategia di partenariato del ciclo in corso (2014-2020). Cioè  già a partire dall'inizio del ciclo, si dovrebbero porre i riferimenti di controllo di tipo sistemico (riferite alle quattro matrici) che nel prosieguo dei sette anni dello stesso ciclo arriva a condensarsi nella valutazione finale. Ricordiamo che il Regolamento dei Fondi strutturali (n. 1083/2006 vedi ) indica che la fase di verifica finale dovrà essere realizzata nel 2014-15 (bibl.2), ma le date slitteranno un poco. La valutazione finale delle spese del ciclo precedente , ovvero 2000-2006, sono giunte a conclusione nel 2011, con larelaione della Corte ei Conti italiana . Per il futuro, al di là della buona volontà, si manifesteranno analoghi slittamenti dei tempi.

Per i Regolamenti dei Fondi, è ininfluente se pochi funzionari credono che sarà possibile arrivare a questo passaggio di verifica. La maggior parte di questi è convinta che non vi si arriverà mai. Lo dimostrano le esperienze dei cicli passati. Sicche queste, con buona probabilità, sono destinate a rimanere solo affermazioni verbali espresse e spesso inserite nei testi dei Programmi operativi (PO-PON-POR-POIN-ecc.) per così dire: ad arte. Viceversa, in prossimità dei momenti di verifica conclusivi, quando i nodi vengono al pettine, ossia sul finire delle scadenze temporali previste per i sette anni di durata del ciclo, tutte le energie si proiettano per risolvere i conteggi della rendicontazione economica, a ulteriore dimostrazione della unicità di analisi, ipotizzata in queste note. Vige la convinzione che se i passaggi tra il dare e avere dei conteggi dei finanziamenti quadrano, allora tutto è OK. Altrimenti si pensa di essere in difetto. Ci permettiamo di sottolineare che il problema è più complesso della sola rendicontazione economica, di cui nessuno dubita della sa importanza.

Le note seguenti sono una prima approssimazione alla definizione delle tematiche, che riteniamo portanti dei Fondi strutturali cercando di evidenziare gli elementi costituenti delle matrici ora ricordate connesse con gli elementi delle diverse fasi operative dei Fondi strutturali. Nelle altre parti del presente sito vi sono ulteriori aspetti che si collegano coerentemente a queste note e che le integrano

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(3.0) Matrice  Amministrativa

Definire i Fondi strutturali come un pacchetto di strumenti politici-amministrativi dell’Unione europea (UE), volti alla costruzione degli Stati Uniti di Europa, sembra essere l'assunto più plausibile e con maggiori consensi. Privi di tale obiettivo complessivo verrebbe meno sia la legittimità per finanziamenti  tanto elevati sia lo sforzo in atto per cercare di superare le loro difficoltà. Infatti, I Fondi strutturali, definiscono regole e strumenti operativi anche innovativi, onde consentire alle varie amministrazioni, centrali e decentrate, collocate nei territori delle 274 Regioni dei 28 Stati, da un lato di ricevere rilevanti finanziamenti e dall'altro di agire con efficienza verso l'obiettivo dichiarato: costruire la UE, onde aumentare il tenore di vita della popolazione vivente nelle regioni depresse. Lo schema che segue, illustra i tre livelli di base amministrativi che governano ogni fase dei Fondi strutturali. Questa ripartizione può essere intesa pressoché come le tre scale di intervento amministrativo prioritarie. Ognuna di queste si differenzia per le sedi operative; per le scuole di formazione dei funzionari; per i diversi i budget a disposizione; e anche per i diversi quadri della catena gerarchica della PA, ecc.

Tavola 2 – Tre livelli amministrativi di base

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I Fondi strutturali sono strumenti operativi ed amministrativi complessi e, forse anche per tale motivo, in realtà non tutto ciò che viene programmato riesce ad essere completamente realizzato. Tuttavia, la constatazione delle evidenti difficoltà non deve far dimenticare quanto di positivo, tramite loro,  viene comunque compiuto. Come sempre in tali frangenti è necessario procedere con la necessaria cautela. Il tentativo di elaborare una valutazione serena e oggettiva, è reso più arduo dalla complessità ricordata e non può essere un processo affrettato.

 

 

 


3.1) Matrice amministrativa, Politica di coesione e Fondi strutturali

I 28 paesi UE, nel 2014 coinvolgono una popolazione di oltre 506 milioni di abitanti (bibl. 3), divenendo significativamente, benché solo potenzialmente, il terzo paese al mondo per grandezza dopo Cina e India. Ben più grande per popolazione degli USA e quasi il triplo della Russia. Tuttavia sin dall’inizio, ci si accorse che più grande diveniva il territorio UE di riferimento, maggiori erano  i suoi vincoli. Per attuare la Politica di coesione sono stati elaborati appositi Regolamenti UE che normano amministrativamente (dall’A alla Z), i Fondi strutturali. La loro articolazione, in più di mezzo secolo, si è andata sempre più perfezionando. Inoltre sul fronte del bilancio, è stato messo a loro disposizione un budget rilevante e crescente, che testimonia in concreto, il consenso ricevuto. Il ciclo iniziato nel 2007, infatti, che si concluderà formalmente nel 2013, dispone di un potenziale attorno ai 335 mld di euro (trecentotrentacinque miliardi di euro), pari a circa un terzo del bilancio UE e che registra un aumento del 60% del ciclo  (2000-2006 pari a 195 mld)). Lo stesso rapporto è mantenuto anche nel ciclo 2014-2020, che prevede anch'esso un finanziamento di 335 miliardi.

Infine, va ricordato che con i Regolamenti dei Fondi strutturali, si producono delle cosiddette esternalità positive, nelle pratiche della pianificazione territoriale e programmazione economiche. In altri termini tramite la prassi introdotta dagli strumenti operativi (PO, POR, PON, ecc.) dei Fondi strutturali, si producono effetti collaterali autenticamente positivi, che risultano tali benché non sempre programmati. Infatti avendo i Regolamenti UE la precedenza sulle norme nazionali, costringono i loro governanti a delle necessarie forme di adeguamento (armonizzazione). In questo senso alcuni amministratori delle Regioni interessate in Italia (bibl.4), sostengono che i Fondi strutturali, presentano al loro interno forme di programmazione economica-territoriale innovative, cioè alternative, che potrebbero risolvere la profonda crisi, in cui si trova la pianificazione del territorio sia in Italia sia negli altri paesi, cui si è aggiunta la crisi finanziaria iniziata nel 2007.

3.2) Matrice amministrativa e ruolo determinante della Pubblica Amministrazione (PA)

I Fondi strutturali sono attuati in prima battuta dalla PA, la cui presenza nella gestione dei beni pubblici è ineliminabile.  Le sue caratteristiche, sono determinanti  anche per la gestione del territorio, e sono di tipo oggettivo e quindi non può essere ignorata. Costruire qualsiasi ipotesi escludendo tale istituzione significa creare un abuso. È difficile negare l’evidenza di tale realtà. Le caratteristiche operative-comportamentali della Pubblica Amministrazione  (PA) intervengono all'interno sia nei Fondi strutturali sia nella governance del territorio. La PA diventa il tessuto connettivo di ogni pratica amministrativa. Questa, opera tramite un insieme di uffici, funzionari e addetti che tra loro operano in modo autonomo. Le infrastrutture che facilitano la qualità della vita delle popolazioni, cioè il mondo del lavoro, dell’abitare, del tempo libero e della sanità, sono valide in rapporto all’efficienza della PA in quei territori. In questo caso, l’eventuale attenzione per la programmazione del territorio, si pone sul tipo di organizzazione e di efficienza degli uffici della PA, e in misura subordinata nella qualità del contesto in cui la stessa opera.

La PA non equivale all’attività di un singolo operatore. Ne tantomeno, le sue istituzioni e/o organizzazione, sono il campo di operazione di pochi individui che operano in modo autonomo. Per definizione, le decisioni all’interno della istituzioni come la Pubblica Amministrazione sono collegiali e sono assunte quali regole di comportamento, modalità e tempi tipici di tali organizzazioni pubbliche. Inoltre, queste organizzazioni possono avere sia migliaia di addetti/ impiegati/funzionari concentrati in una singola sede, o in alternativa essere collegate con uffici minimi, con uno o due impiegati, come avviene in molti Comuni di montagna delle Alpi e dell’Appennino, sede di poche centinaia di abitanti. In questi casi si assiste ad un calo di efficienza, soprattutto per quanto riguarda i tempi di risposta. Questi casi non sono rari. Il loro numero è maggiore di quanto non si pensi, tuttavia per definizione la PA deve riuscire e giungere ed operare anche quei luoghi.

Al di là della sua realtà di tessuto connettivo ineliminabile, per qualsiasi attività territoriale, in ultima analisi, anche i Fondi strutturali dipendono dalla efficienza   della PA e   anche, come spesso accade, dalle sue inefficienze. Per tale motivo è necessario definire, con la massima precisione possibile, i parametri prioritari da utilizzare all’interno della Pubblica Amministrazione. Questi elementi appartengono o dovrebbero appartenere ai calcoli della programmazione  tipicamente: (a) ex-ante, (b) intermedio e (c) ex-post, ecc.

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(3.3) Matrice amministrativa e Modifica del Titolo V della Costituzione italiana (2001)

La pratica della Pubblica Amministrazione si connette anche alla crisi della Pianificazione del territorio.

Il primo elemento di equivoco si riferisce al fatto che i Fondi strutturali, non sono associati né a strumenti di Pianificazione del territorio né tanto meno a quelli di tipo Urbanistico e /o Edilizio, per la ragione che tale distinzione fa riferimento all'ultima modifica del Titolo V della Costituzione italiana operata nel 2001. In questa occasione, gli urbanisti e gli operatori  territoriali hanno sottolineato che, per la prima volta nella normativa dello stato centrale, è apparsa la locuzione: pianificazione del territorio, non contemplata dal linguaggio della Costituzione del 1947 (fonte INU). In seconda battuta si stabilisce anche che la sua competenza, in modo subordinato, è di tipo concorrente tra Stato e Regioni (Pianificazione del territorio), mentre l’urbanistica e l’edilizia rimane competenza esclusiva delle Regioni (bibl.5). L’insieme di questo assunto, è dirimente nella approvazione delle nuove Leggi regionali, sulla Pianificazione del territorio in corso sul territorio italiano a partire soprattutto dalla metà degli anni Novanta. Questo dibattito ribadisce il grave ritardo esistente nella Normativa nazionale del settore territoriale che a livello nazionale continua a riferirsi alla legge urbanistica nazionale ovvero la  n. 1150 del 1942 (e succ. agg.), su cui si innestano le indicazioni normative della UE (Direttive, Regolamenti, ecc.) e quindi anche, dei Fondi strutturali. Sicché l'accusa di incorrere nell'errore di sottovalutare gli strumenti di Pianificazione del territorio nell'attuazione dei programmi operativi dei Fondi strutturali (QSN e PO), non può essere rivolta esclusivamente al MEF e al MISE che operano tramite il DPS. Siamo di fronte ad una prassi, determinata dalle scelte dei due Ministeri sopramenzionati e dall’altro dal vuoto legislativo, per quanto riguarda la Pianificazione del territorio, esistente, in senso stretto.

Nella realtà il dibattito nella normativa italiana sulla Pianificazione del territorio e dell’Urbanistica esprime tanto un oggettivo ritardo quanto un’oggettiva conflittualità, che fatalmente ne prolunga l’impasse. Ciò che intendiamo ribadire, è che la posizione che stiamo sostenendo in queste note, non vuole essere  astratta. Sicché, non può dimenticare né sottovalutare il conflitto che dura da oltre mezzo secolo, su questo dibattito. D’altro canto, sostenere una tesi, alternativa alla prassi corrente, volta all'integrazione nella gestione amministrativa dei Fondi strutturali, ossia tesa ad una maggiore territorialità, non significa sostenere al tempo stesso che i problemi esistenti possano essere superati, quasi d’ufficio. Al contrario lo status sperimentale e normativo che caratterizza la Pianificazione del territorio, soprattutto in Italia, è una matassa problematica pregna  tanto di interessi economici quanto di potere, che deve continuare a percorrere i propri tempi di approfondimento, onde giungere ad un necessario punto di compromesso. Tuttavia, ciò che sosteniamo, è il fatto che questo stato di trasformazione non può essere una sorta di alibi per eliminare dall'organizzazione operativa dei Fondi strutturali, i riferimenti basici di tale tipo di pianificazione, cioè quella urbanistica/territoriale, ripetiamo a favore della mera razionalità economica. In ultima istanza, si può affermare che l’argomentazione sembra possedere una sua evidente validità, ma come cercheremo di dimostrate nel prosieguo, benché risponda a verità non è tale da annullare completamente l’indicazione di integrare i due settori metodologici sin qui ricordati (programmazione economica e pianificazione del territorio). Anzi, è opinione di chi scrive (bibl. 15 ), che proprio per tale ragione, semmai, vale il contrario. I Fondi strutturali hanno molte missioni, e potrebbero  essere considerati anche per questo aspetto, come premessa per ogni sviluppo  o progetto sostenibile che dichiarano di sostenere.

Le varie questioni che stiamo indagando delle forme di possibile integrazione, ripetiamo, tra la programmazione economica e la pianificazione territoriale, appartengono innegabilmente all’esigenza di fornire alla situazione italiana forme di pianificazione innovative. Ciò implica la considerazione, che se anche il MEF e il MISE decidessero di trasformare la propria attività, con una maggior attenzione per le pratiche territoriali, non si troverebbero nell’imbarazzo della scelta. Al contrario, dovrebbe ammettere una carenza di proposte, soprattutto nelle regioni del Sud che sono le più arretrate anche nello specifico settore della normativa regionale che si riferisce alla trasformazione urbanistica e territoriale (Nel ciclo 2000-2006 le Regioni del SUD mentre provvedevano ai Fondi strutturali  2000-2006 non avevano ancora realizzato i Piani provinciali previsti dalla legge nazionale n. 142 del 1990.

(Vedi rapporto strategico) (bibl.6 e 7)

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(4.0) Matrice economica

I Fondi strutturali, sono diventati una voce specifica e importante del Bilancio Comunitario e quindi possono essere analizzati sia come tali, cioè all'interno della logica dei bilanci contabili, sia delle problematiche tipiche della programmazione più economica. Tali ambiti racchiudono e possono svelare i meccanismi cognitivi profondi, appartenenti agli altri settori che vi partecipano, e che riteniamo utile considerare, anche in questa sede.

Se consideriamo l'evoluzione storica della UE, ci imbattiamo di fronte all'importanza centrale dell'indicatore espresso dal Prodotto Interno Lordo (PIL), e quindi, ribadiamo la visione della matrice economica. Infatti, i padri fondatori dell'attuale UE, negli anni Cinquanta, iniziarono il percorso dell'Unione, inizialmente con accordi di tipo commerciale, al fine di consentire la libera circolazione del carbone e dell’acciaio, e creare un mercato facilitato e allargato (CECA-bibl.8). Tuttavia già allora erano implicite anche esigenze di natura diversa, connesse all’evidente atmosfera del dopoguerra. Si richiedeva una maggiore sicurezza tra gli Stati e si rivendicavano istanze di natura pacifista. Si disse: basta con le città devastate dalle guerra e il conteggio di milioni di cadaveri! Erano presenti cioè, oltre agli accordi economici, ulteriori polarità che si espressero, passo dopo passo, nei decenni successivi.

Il Progetto europeo ha ricevuto una svolta definitiva, di tipo federale e politica nel 1992 a Maastricht, dopo il crollo del Muro dei Berlino (1989), ed è stato consolidato il 1 gennaio 2002 con l’avvento dell’Euro. Con il trattato di Maastricht si è ribadito la necessità programmatica sia di fissare una roadmap, gradualmente federale, sia di realizzare in tempi contenuti, una linea politica per riscattare i territori europei più svantaggiati e più poveri. Era opinione diffusa che, al fine di costruire una società federale europea garantita da un minimo denominatore di benessere, era essenziale aiutare ciascuna economia nazionale, tramite un'apposito sforzo economico programmatico che ha assunto il nome di politica di coesione. Il successivo Trattato di Lisbona (2007) ha cercato di ovviare al fallimento di cercare di approvare una costitutzione europea, introducendo alcune particolarità che per ora sono rimaste. Tra i cambiamenti maggiori si annovera un ruolo più autorevole del parlamento europeo, e al contempo la definitiva eliminazione delle sovranità nazionali, (si veda i video alla sezione Unione europea)

Già allora erano presenti benché in embrione, i Fondi strutturali. Questi ebbero un lenta evoluzione a partire dal 1957, per giungere alle forme odierne, le quali essendo di natura dinamica, sono destinate ad essere incontinua trasformazione . Un passaggio importante avvenne nel 2004 con l'annessione di dieci paesi in un colpo solo, passando da 15 a 25. (vedi cronistoria) - (bibl.16).

4.1) Matrice economica come coincidenza tra il territorio di riferimento europeo (UE) e il dominio dei Fondi strutturali. L'analisi di Potsdam.

I Fondi strutturali sono diventati lo strumento prioritario della Politica di Coesione della UE. Abbiamo appena ricordato l’importanza del budget messo a loro disposizione, che ne costituisce una dimostrazione. (Vedi bilancio). Tuttavia quando si parla di Politica di coesione, a cosa si allude ? Quale è l'oggetto della coesione ?

Tavola 3 – Potsdam (De) – Nuovo Palazzo in Sanssouci

PotsdamNel 1945, nella città tedesca di Potsdam (bibl.9) , chiamata, per l’analogia del suo ruolo storico nel tempo: la Versailles di Berlino (v. sotto), si svolse l’omonima conferenza, che costituisce uno degli ultimi vertici bellici interalleati. Vi parteciparono il leader della seconda Guerra mondiale (Attlee (UK), Truman (US), Stalin (URSS)) e si stabilì tra l’altro, la divisione in quattro protettorati militari di Berlino, che produrrà la costruzione del nefasto muro. Forse non a caso, ma noi preferiamo supporre che non sia una semplice coincidenza, nella stessa città, dopo più di mezzo secolo, nel 1999 i Ministri del Territorio dei paesi UE, giunsero alla definizione di una lettura riunificante del territorio UE chiamato European Spatial Development Perspective (ESDP) (bibl.9), che attua una prima sintesi interpretativa rivolta alla realtà del territorio dell’Unione. In questo modello, tuttora in progressivo perfezionamento ad opera di centinaia di ricercatori dei vari paesi (v. progetto ESPON), si sintetizza una sintesi non epidermica dello squilibrio economico esistente, a cui generalmente tutti si riferiscono. In questo approccio, si indicano le aree metropolitane economicamente più ricche: da un lato Londra, Parigi, Monaco, Amburgo e Milano  che formano un ideale pentagono (v. sotto);  e dall’altro, in funzione subordinata, le mole regioni depresse, site per esempio, ma non solo   in Portogallo, Grecia, Scozia o Sud Italia, che sono decentrale (geograficamente e economicamente) rispetto alla cinque centralità ora richiamate. A queste Regioni decentrate e economicamente più disagiate, si sono aggiunti nel 2004, come appena ricordato (bibl.16) anche dieci Stati appartenenti all’ex area Sovietica, nel compleNel 1945, nella città tedesca di Potsdam (bibl.9) , chiamata, per l’analogia del suo ruolo storico nel tempo: la Versailles di Berlino (v. sotto), si svolse l’omonima conferenza, che costituisce uno degli ultimi vertici bellici interalleati.

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Tavola 4- Sintesi squilibri territoriali- Progetto ESPON

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Vi parteciparono il leader della seconda Guerra mondiale (Attlee (UK), Truman (US), Stalin (URSS)) e si stabilì tra l’altro, la divisione in quattro protettorati militari di Berlino, che produrrà la costruzione del nefasto muro. Forse non a caso, ma noi preferiamo supporre che non sia una semplice coincidenza, nella stessa città, dopo più di mezzo secolo, nel 1999 i Ministri del Territorio dei paesi UE, giunsero alla definizione di una lettura riunificante del territorio UE chiamato European Spatial Development Perspective (ESDP) (bibl.9), che attua una prima sintesi interpretativa rivolta alla realtà del territorio dell’Unione. In questo modello, tuttora in progressivo perfezionamento ad opera di centinaia di ricercatori dei vari paesi (v. progetto ESPON), si sintetizza una sintesi non epidermica dello squilibrio economico esistente, a cui generalmente tutti si riferiscono. In questo approccio, si indicano le aree metropolitane economicamente più ricche: da un lato Londra, Parigi, Monaco, Amburgo e Milano  che formano un ideale pentagono (v. sotto); sso segnati da una povertà territoriale diffusa e che, ciononostante, sono stati accolti con calcolo politico, nei 15 paesi della UE, divenuti prima 25 (2004) e poi 27 (2007).


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Tavola 5 – Previsioni progetto ESPON al 2030 tra le aree di concentrazione economica e lo sviluppo di quelle periferiche

Espon_2030

La figura  a fianco segue indica lo scenario previsto dal progetto ESPON (v. sopra) al 2030, che stiamo analizzando. Le aree centralizzanti della UE, dovrebbero essere amplificate dalla crescita delle vecchie aree periferiche, tramite la Politica di coesione, cioè ad opera dei Fondi strutturali.

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4.2) Matrice economica e originalità Fondi strutturali

Per i motivi che indagheremo in queste note e in tutto il presente sito, avanziamo la tesi che i Fondi strutturali comportino diverse originalità, in particolare e in estrema sintesi, in almeno in due settori disciplinari determinanti, per la crescita della società, cui essi si ricollegano. Questi sono:

  • (a) la programmazione economica;
  • (b) la pianificazione del territorio.

Esponiamo i due settori in uno schema tradizionale.

Tavola 6 – Legame tra Programmazione economica e Pianificazione del territorio

002-amm-progrCertamente i Fondi strutturali non intendono essere un corpo teorico a sé stante, e non sostengono dei modelli teorici espliciti. Inoltre, i Fondi strutturali hanno una forza immanente, dovuta probabilmente alla massa di miliardi di euro che movimentano, che, in definitiva, supera i limiti amministrativi per cui sono programmati. La forza dei Fondi strutturali infatti, è così dirompente, che deborda con grande facilità da ogni teorico confine settoriale o amministrativo in cui si cerca di inserirli.

In quanto espressione di una certa razionalità economica, si proiettano prioritariamente verso i sistemi dei bilancio finanziari; ma non è in questo che manifestano il massimo delle loro potenzialità. Ciò accade allorché diventano elementi dinamici e strumenti della Pianificazione del territorio.

I Fondi strutturali, potrebbero manifestare le loro potenzialità, se venissero intesi come il risultato di un mix tra queste due approcci disciplinari ora richiamati (a, b), cioè le relazioni della razionalità economica e quella della pianificazione del territorio, ma purtroppo così non viene recepito. Lo sbilanciamento a favore del dominio in prima battuta del bilancio economico, è un dato di fatto. La Pianificazione del territorio, con la sua dialettica, interviene solo in seconda battuta, in modo subalterno.

Per valutare le potenzialità di questi strumenti, è essenziale procedere ad interrogarsi entro quali termini essi si manifestano e quali eventualmente siano le variabili, che si ripetono e i modelli concettuali che i Fondi strutturali oggettivamente utilizzano. Nonché per quale motivo, riescono a generare tanto formale consenso, al punto da non produrre dissensi. In altra sede, ho già risposto ad una parte di queste questioni, cui rimando (v. A.Sardone – Rapporto strategico) .

L’analisi della realtà, infatti, dimostra che la pratica instaurata in Italia, soprattutto dai due Ministeri che ne gestiscono i finanziamenti (MEF-MISE vedi) sono vincolati nella loro attuazione prioritariamente in una logica di bilancio e/o di rendicontazione economica. Ci riferiamo al Ministero rispettivamente dell’Economia e delle Finanze (MEF) e della Sviluppo economico (MISE) la cui pratica si proietta forzatamente sulle singole Regioni. La responsabilità del MEF e MISE italiani, che sono portavoce di molte posizioni teoriche e politiche sia tecniche sia di parte, è quella di aver ancorato prioritariamente gli strumenti dei Fondi strutturali e la loro verifica (Rapporti strategici, Autorità di gestione, ecc.) al primo di questi due parametri, cioè della razionalità dei bilanci economici, sacrificando quasi del tutto le esigenze del secondo, cioè quello della formulazione degli strumenti più territoriali.

In altri termini le esigenze del secondo parametro (b – Pianificazione del territorio) non riescono ad essere oggetto di attenzione contestuale alle dinamiche del primo (a – programmazione economica) che viene gestito quale ambito a sé stante. Prima la logica della rendicontazione del bilancio. Poi in seconda battuta le sue applicazione. Il discorso in questo modo non funziona! Purtroppo è programmato per produrre una frattura.

A dimostrazione di questa affermazione, si deve considerare lo strumento legislativo utilizzato in grande scala, da parte di MEF e MISE, ossia la cosiddetta Programmazione negoziata, per procedere nell’attuazione dei Fondi strutturali.

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4.3)  Matrice economica e la programmazione negoziata  (L. 662/1996)

In altri termini la cosiddetta programmazione negoziata prevista dalla Legge 662/1996 indica alcuni strumenti per operare. Il primo di questi, è chiamato: Patto territoriale, che non deve essere confuso con un piano territoriale di tipo urbanistico (v. L.n. 1150/1942). La tesi, che avanziamo, afferma che questo strumento va considerato uno strumento necessario ma non sufficiente per gestire i Fondi strutturali. Gli strumenti come i Patti territoriali e/o i contigui Accordi di programma Quadro (APQ), normati in Italia dalla medesima legge ora ricordata (L. 662/1996), sono utilizzati "in massa" in questi due Ministeri, e per i suoi operatori sopratutto Ministeriali, in realtà non hanno alternative. I Fondi strutturali comprensivi dei Fondi FAS ecc. (vedi), secondo queste posizioni rientrano a pieno titolo in questo tipo di contabilità, che per essere corretta non necessita degli input di altri strumenti settoriali, come per esempio quelli propri della pianificazione territoriale.

Il MEF e il MISE, inserendosi in un dominio eminentemente di bilancio economico, si preoccupano che i tragitti delle rendicontazioni risultino corrette, e per far questo non hanno bisogno di verificarne l’efficienza sul territorio. Bisogna sottolineare che purtroppo la valutazione della correttezza dei bilanci è avulsa dal problema dell'efficienza degli esiti di quanto hanno finanziato. In questa direzione si è proceduto, senza apparenti dubbi, nel ciclo 2000-2006 dei Fondi strutturali e  anche nel successivo 2007-2013. In quello in corso si vedrà.  Di recente, il dibattito politico sull’argomento dei Fondi strutturali, è divenuto sempre più critico, a fronte di risultati ritenuti deludenti benché non vi siano, per ora, ancora soluzioni alternative del tutto risolutorie e/o convincenti. E' pacifico che sia l'epserienza dei pogetti sponda o coerenti, nonché la PAC non possono essere considerate delle esperienze positive a partire dalla loro causa tesa ad impedire di perdere i finanziamenti (v. Progetti sponda)

Se fosse accolta la tesi che stiamo avanzando, o un’altra analoga, quanto prima si dovrebbe manifestare la necessità di una ricomposizione di alcuni uffici (sezioni) dei Ministeri che gestiscono i Fondi strutturali, a partire dal MEF e MISE (DPS vedi sezione Ministeri), onde modificare alcune specifiche funzioni attualmente in corso d’opera. Per intenderci in quegli uffici, dovrebbe essere diversamente calibrato il peso e gli algoritmi dei modelli teorici, ancorati nel passato ad una sensibilità prioritariamente economica, a fronte di una integrazione dei valori più territoriali e/o dello sviluppo sostenibile.

Lo stesso discorso si pone tanto alla scala UE (Commissione di Bruxelles), quanto alla scala nazionale con l’opera del MEF e il MISE. Infatti le critiche, che emergono sui risultati della Politica di coesione, prodotta dai Fondi strutturali, purtroppo, ancora sono prive di indicazioni convincenti per la trasformazione del loro iter amministrativo. L’ipotesi di integrare i Programmi dei Fondi strutturali (QSN, PO, POIN, ecc.) con strumenti della Pianificazione territoriale è un opzione di ricerca che rimane sul tappeto della discussione. Purtroppo per ora sono, al più, solo parole. Il tentativo di centralizzare ke decisioni di fronte ad incapacità delle autorita regionali, presente nel ciclo in corso 2014-2020, ricorda molto l'esperienza della Cassa del Mezzogiorno e come tale non sembra una grande ipotesi risolutiva.

In questa medesima linea, si esprime il Rapporto commissionato dalla Commissaria D. Ubner nel 2009. In esso si conferma la spaccatura tra un’analisi fortemente critica dei risultati dei Fondi strutturali e un assenza di elementi risolutivi adeguati. Tuttavia, in tale rapporto, si espone un elemento contestuale e coerente con le osservazioni ora esposte. Infatti questo Rapporto, esprime chiaramente una valutazione critica dei risultati dei Fondi strutturali e, a partire da ciò, dichiara la necessità di utilizzare all’interno della loro programmazione alcuni parametri più territoriali chiamati, in modo un po' criptico: Place-Base. In tal modo dovrebbe svilupparsi un rapporto più diretto con le particolarità territoriali dei siti di destinazione, non più lette meramente tramite i rendiconti dei bilanci che li interessano (bibl. 8).

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4.4) Matrice economica e polarità della programmazione economica in italia: Patto territoriale (L. 662/1996)

Uno strumento di contabilità economica come per esempio un Patto territoriale (L. 662/1996), ora ricordato, non è paragonabile ad un Piano territoriale (p.es. un PPSSE della Legge n. 142/90), o un suo strumento derivato, sicché non sono mutualmente alternativi. Non si può affermare: o l’uno o l’altro, tanto producono lo stesso risultato. Infatti non sono la stessa cosa e questo è il problema. Per lo stesso motivo, utilizzando un altro paragone esemplificativo, un tradizionale Bilancio economico di un Ente Locale, può essere un momento anche di un dibattito sulla pianificazione del territorio locale ma non rappresenta da solo uno strumento specifico in tal senso. Il Bilancio economico, che è un'attività amministrativa a sé stante, non può sostituire né un Piano urbanistico né un piano di lottizzazione di derivazione della legge urbanistica di base nazionale. Sfortunatamente negli strumenti legislativi della Programmazione economica nazionale, che interessa anche i Fondi strutturali, si è distinta la prima modalità della Programmazione economica con il termine di Patto mentre in altri atti amministrativi permane quello di Piano, che non sempre sono sufficienti per escludere possibili equivoci e fraintendimenti. Infatti, sembrano termini omonimi, senza esserlo. Questo fatto più che un caso, sembra una costante o uno stile amministrativo assai discutibile per denotare con immediatezza sia distinzioni sia somiglianze. Infatti, non si può dimenticare che altre assonanze, simile a quella ora ricordata cioè di “Patto” e/o  “Piano”, in altri atti, si ripetono e non possono essere casuali. Ci riferiamo per esempio  all’ Accordo di Programma (art. 27 L.142/1990) e all’altra tipologia di Accordo di Programma Quadro (APQ – L.662/1996). I materiali territoriali e/o urbanistici nel primo sono contestuali e prioritari, mentre nella seconda tipologia (APQ), quando presenti, sono per definizione aggiunti, cioè allegati. Quindi sono due strumenti diversi. Le assonanze, per alcuni denotano più chiaramente le somiglianza di funzionalità cui sono destinati questi nuovi strumenti, sostenendo una scelta forse discutibile. L’APQ rispetto ad uno strumento di pianificazione territoriale specifico (PRG o PTG e derivati), equivale ad una dichiarazione per lo più di buone intenzioni, chiarendo il quadro amministrativo e la provenienza di tutti i finanziamenti che sono attivati a quel certo scopo. In tal modo l’APQ può essere inteso come uno strumento generalista. Guarda e si preoccupa di tutti gli aspetti economici-amministrativi del contorno delle azioni territoriali da chiarire. Ma è ancora lontano dall’intervenire nello specifico della programmazione del territorio. Cosa diversa esprime l'Accordo di programma della legge 142/90 che risulta uno strumento specifico e attuativo. Quest’ultimo non si limita a rendicontare l’insieme dei finanziamenti che insistono nel territorio di destinazione. Non ha questa prioritaria preoccupazione, che viceversa è centrale in un Patto territoriale della 662/96.

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5.0) Matrice della sostenibilità

I Fondi strutturali con i propri regolamenti, unitamente all'ingente ricchezza dei finanziamenti previsti nel bilancio, operano per perfezionare questo tipo di territorio europeo e produrne uno più ricco, segnato da minori disuguaglianze. Come indicatore principale, per le analisi e le comunicazioni dei risultati, si utilizza la misurazione del PIL locale, a fronte della media UE. In tal modo ogni valore nazionale, in precedenza autonomo, si trasforma, divenendo una percentuale della media UE. In quest'approccio l'aumento del livello del PIL, rapportato alla media UE, diventa per definizione, il preliminare di ogni crescita ed evoluzione territoriale. Di conseguenza ogni strumento che può concorrere in una pianificazione pluriennale, alla crescita del PIL, concorre anche allo sviluppo del territorio. Lo schema precedente (v. fig. 6), esprime il nesso implicito che provoca il passaggio dall'ambito del Bilancio economico a quello della Pianificazione del territorio, a base della politica di coesione. Tuttavia, questa convinzione benché egemone sino al  secondo dopoguerra, è stata profondamente modificata con l’avvento del paradigma della crescita sostenibile a partire dagli anni Ottanta. Per quanto riguarda la UE si sono decisi questi cambiamenti negli storici Vertici di Lisbona (2000) e Goteborg (Svezia-2001), ribaditi con indicatori quantitativi nell'approvazione della Strategia 20_20_20 (2008) (v. sezione Normativa) .

Infatti, ai fini di incrementare lo sviluppo economico dei territori UE, cioè cercare di aumentare il PIL,  sono stati rivalutati, da un lato  i nuovi strumenti della conoscenza/apprendimento (Lisbona 2000), e dall’altro la necessità del rispetto dell’ambiente, inteso come forme  sia di risorsa  sia di  vincoli di salvaguardia (Goteborg 2001).  In questo modo l’obiettivo di innalzare il PIL non si è modificato, ma sono aumentati  gli indicatori da considerare congiuntamente  ad esso e le loro  strategie connesse.

In estrema sintesi si può affermare che in tal modo, la pianificazione meramente economica  ha assunto, o sia prossima a divenire più ricettiva delle modalità di altri settori disciplinari, tra cui quello della  pianificazione del territorio sostenibile. Nell’insieme questi  approcci, quando sono finalizzati ad aumentare il PIL locale possono procedere senza  stridenti contraddizioni. Questa previsione si è realizzata con l'approvazione della Strategia 20_20_20 ora ricordata.

Inoltre, in considerazione dei tempi medio-lunghi di tali processi, che interessano la vita di oltre 500 milioni di abitanti, è pacifico che  essi non sono realizzabili dall’oggi al domani; sicché i principi assunti nei vertici UE  (Lisbona/Goteborg/Strategia 20_20_20), ancorché di capitale importanza,  tuttavia produrranno i loro  effetti  trascorsi, solo dopo  alcuni quinquenni. Cioè le esigenze poste in questi Vertici all’inizio del 2000, produrranno una effettualità  prevedibile  verso il  2015 (dopo quindici anni) e la strategia 20_20_20 del 2008 ha un obiettivo programmatio che si esaurirà al 2030. Il ciclo 2007-2013 dei Fondi strutturali per 27 Paesi,  infatti, inizia il suo cammino in quel senso,  e sette/nove anni dopo tali decisioni, raccoglieranno al suo interno tali innovazioni. È probabile quindi che solo in quello successivo ossia del 2014-2020 (ora in corso) si potranno manifestare completamente i risultati del nuovo approccio (Lisbona/Goteborg) unitamente agli effetti che nel frattempo  emergeranno.  Inoltre per non cadere in una previsione ingenua,  bisogna  anche ricordare, che con ogni probabilità, in quei momenti futuri, potrebbero apparire delle ulteriori integrazioni nell’Agenda delle forze politiche UE, che si aggiungeranno  alle decisioni assunte a Lisbona e Goteborg. Sicché è probabile che  in rapporto a ciò che accadrà in questo lasso di tempo, cioè nel futuro, vi saranno delle ulteriori novità da considerare. Ciò che si può escludere, e che  essendo le trasformazioni (Lisbona/Goteborg), così profonde, esse non possano essere completamente disattese o trasformate. Come si suol dire: “chi ci sarà, vedrà ”. Per ora, rimane la constatazione che  le decisioni assunte a Lisbona/Goteborg/Strategia 20_20_20, sono dirimenti per la crescita del PIL, ossia la programmazione sia economica sia territoriale e quindi anche per i Fondi strutturali che  sono programmati a tal scopo. Più propriamente,  dovrebbero essere l’occasione anche per  modificare i presupposti della pianificazione meramente economica classica, del tipo analisi costi/benefici tradizionali, verso le prospettive sostenibili. Che le tecniche di Analisi Costi Benefici (ACB) siano una procedura di valutazione, parziale è quindi inidonea alla pianificazione senza integrazioni, è un dato di fatto.

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Vedi sezione Direttive UE : Habitat e Natura 2000Vedi Rete autorità ambientaliVedi VIA e VAS

6.0) Matrice dei risultati

La dinamica della programmazione complessiva non coincide necessariamente con la dinamica del Bilancio economico.

Le note che precedono tratteggiano alcuni aspetti della Politica di coesione. La UE ha deciso di agire per arricchire i territori comunitari, tramite opportuni programmi e interventi, cioè i Fondi strutturali, per la costruzione delle infrastrutture atte ad aumentare il PIL locale dei vari territori. Questa decisione, ha una gestazione che dura almeno per l'intero ciclo interessato, dopodiché si può aprire la fase della valutazione degli esiti prodotti, e su cui intendiamo concentrarci. Bisogna ribadire che arrivare a delle conclusioni in tale fase è più difficile di quanto non sembri. Infatti, dopo almeno un decennio, di sempre più serrati controlli su tutti i territori della UE, a partire dal 2000, si è arrivati alla conclusione (bibl.12-13 ) che i finanziamenti dei Fondi strutturali vengono realmente corrisposti alle Regioni, ma in realtà non si comprende con chiarezza quale siano i loro esiti, come ci siamo già chiesti all'inizio di questa sezione (v. sopra). Ossia, la domanda che si pone è la seguente. I Fondi strutturali che cosa finanziano realmente ? Quale è la loro efficienza ? Cosa realizzano nella realtà?

A tali domande, per ora ancora insoddisfatte, si dovrebbe dare il massimo risalto.

Tali interrogativi chiariscono  il punto di stallo in cui si trova la UE e per quanto ci riguarda, anche dello Stato italiano, o in altri termini della burocrazia esisitenti nei ministeri (v. Matrice Amministrativa sopra). Da un lato ciò concorda con le affermazioni precedenti. Ossia che il tentativo di cercare di risolvere il momento della verifica nel solo campo della rendicontazione contabile, non appaga questo tipo di domande; e dall'altro al contempo evidenzia l'esigenza di integrare con altri campi di analisi questa prospettiva. In altri termini, come cercheremo di dimostrare, il livello di lettura e di verifica dei bilanci economici, vengono svolti certamente con una certa accuratezza, ma a partire da questi strumenti non si riesce a superare alcuni limiti congeniti che in definitiva non consentono di ottenere le informazioni necessarie per valutare l'efficacia degli obiettivi previsti e finanziati con i Fondi strutturali. Dal punto di vista concettuale è necessario spingersi in settori diversi dalla semplice, benché essenziale contabilità. Questo sforzo, apparentemente elementare, in realtà non appartiene alla cosiddetta razionalità limitata della burocrazia (bibl. 14). Cioè dei funzionari della Pubblica Amministrazione. Anche quest'ultimo settore, cioè il blocco amministrativo, rientra nel dominio da definire, che stiamo cercando di enucleare e che è connesso con il fenomeno dei Fondi strutturali. La valutazione dei risultati dei Fondi strutturali, è uno dei temi aperti nella comunità degli addetti ai lavori e su cui vorrebbe insistere il presente FORUM (vai ai vari dibattiti).

Il controllo sia dei risultati dei bilanci (Ue-Italia-Regioni) sia della programmazione (UE-Italia-Regioni)- Ostacoli per effettuare un'effettiva verifica

(in costruzione)

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Per considerare i materiali per ora conosciuti nel settore dei risultati dei Fondi strutturali si vedano le altre sezioni di questo sito, rispettivamente alla scala europea (vedi Buone pratiche UE) , a quella nazionale (Vedi Buone pratiche scala nazionale) e infine a quella regionale (vedi buone pratiche scala regionale). Questo tipo di considerazioni assumono anche il nome di Good Practices cioè Buone pratiche.

6.1) Matrice dei risultati e i rapporti ufficiali UE, critici sull’esito dei Fondi strutturali (2009)

Il secondo riferimento critico, che intendiamo ricordare per quanto riguarda l'indicatore dei risultati, è di fonte ufficiale UE.
Anch'esso conferma ed esprime lo stato di conflittualità presente nei Fondi strutturali, che stiamo ribadendo in queste note. Riguarda un rapporto UE commissionato ad un direttore generale del MEF italiano, Fabrizio Barca (bibl. 9) onde formulare una valutazione sui risultati dei Fondi strutturali nei 27 Paesi UE. In altre sezioni ne analizziamo i dettagli. Qui ricordiamo che a fronte delle conclusioni di tale Rapporto, del tutto negative sui risultati dei Fondi strutturali, l’autore ne stigmatizza le critiche in dieci punti, senza ricorrere, come dimostriamo più avanti, alle responsabilità della PA italiana, che tra l’altro è l’ambiente privilegiato dello stesso autore (Il funzionario appartiene al MEF). Inoltre il fenomeno riveste ulteriori perplessità anche per il fatto che nella gestione dei Fondi strutturali ciclo 2000-2006, cioè nei loro programmi (QSN, POR PON, PIT, ecc. ), non risultano critiche pari a quelle contenute in questo Rapporto (2009). L’Autore sembra avere due operatività e conseguentemente due forme di giudizio. Ci si può chiedere: Dove era questo direttore generale durante il ciclo 2000-2006 che si è concluso nel 2009 ? Probabilmente vale la solita conclusione, che i dissensi non si devono comunicare all’esterno. Si dice: “i panni sporchi si lavano in famiglia”. Ma le critiche operative non sono panni sporchi ! Così facendo è evidente che si è perso da un lato, un’altra occasione per contribuire a perfezionare il meccanismo di questi Fondi strutturali che per molti e da molti punti di vista deve essere perfezionato; e dall’altro di porre l’amministrazione dei Fondi strutturali in un ambiente innovativo, lontano dai ben noti vizi e inerzie della Pubblica Amministrazione tradizionale.

Appurato il fatto che il budget a disposizione  sia per il 2007-2013 sia per il 104-2020, sono  pari ciascuno a 330/340 mld di euro, ossia poco meno di 50 miliardi all’anno, è istintivo porsi alcune semplici domande.

Queste sono: (a) Quali sono le modalità di spesa, ovvero come si distribusicono i 335 mld di euro; (b) con quali controlli o sistemi di verifica si procede ? Ogni spesa, soprattutto se di denaro pubblico, implica ed è contigua ad una reciproca fase di controllo. Nel caso dei Fondi strutturali anticipiamo che la funzione del controllo segue sistematicamente ogni fase del processo attuativo, come viene espresso nello schema seguente.

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Figura 7 –  Sistemi di controllo e Fondi strutturali

 

Per conoscere l’articolazione dei Fondi strutturali bisogna riferirsi ai loro Regolamenti decisi in ambito UE. Come già ricordato, (vedi) ognuno dei cicli settennali ha propri Regolamenti. I Regolamenti dei Fondi strutturali normano e come dice il termine regolano, l’applicazione dei loro obiettivi nei Paesi UE. In sostanza, di norma, vi è un Regolamento centrale per i Fondi strutturali, compendiato da pochi altri Atti ufficiali ossia sub-regolamenti, di tipo settoriale.

Unitamente da un lato alla caratteristica del controllo, contiguo all’importanza dei finanziamenti, e dall'altro all'oscillazione metodologica tra programmazione economica e pianificazione territoriale, stiamo per evidenziare un ulteriore fattore che contraddistingue la politica di coesione della UE. Ossia l’enorme macchina amministrativa che deve interagire con questi strumenti e che abbiamo tratteggiato all'inizio di queste note (Matrice ambientale- v. sopra). Attività amministrativa e attività di controllo possono essere intese come due facce della stessa medaglia.

Lo schema esposto (v. sopra tav.2) indica la divisione delle competenze amministrative. Da Bruxelles alle singole Regioni di destinazione.

I Regolamenti dei Fondi strutturali, tipologia UE che si distingue da quella delle Direttive UE, da un lato prescrivono ciò che i paesi UE devono ottemperare senza alcuna differenza; e dall’altro dettano i parametri da rispettare per la distribuzione del budget ora ricordato, cioè dei 330/340 miliardi di euro circa. Essi rispondono, almeno teoricamente, agli iniziali quesiti di cui necessitano gli amministratori della Pubblica amministrazione (PA) onde cominciare ad orientarsi in questo specifico settore. Questi si chiedono:

In quanto Amministratore, quali pratiche devo istruire per accedere a questi finanziamenti ?

La risposta sta nei Regolamenti !

Il passaggio dal dire al fare è una fase complessa, non priva di difficoltà e resa ardua in ragione della specificità dei settori coinvolti. Ossia come ricordato:

  •  rilevanza oggettiva dell’ammontare dei finanziamenti (335 mld di euro);
  •  necessità di un controllo altrettanto complesso (verifica applicazione Regolamenti);
  • efficienza della Pubblica amministrazione (PA) (circa 70.000 funzionari a tempo pieno);
  • differenze della tradizione amministrativa-politica di raggiungere gli obiettivi fissati, presente nelle 274 Regioni UE-28.

A posteriori si rileva che i Regolamenti dei Fondi strutturali, ad ogni fine e inizio di un nuovo ciclo settennale registrano al loro interno alcune modifiche, prodotte anche dalla maturazione e/o evoluzione delle esperienze vissute nel ciclo trascorso.

Ricordiamo che i Fondi strutturali si programmano e si realizzano da un lato in migliaia e migliaia di progetti e/o di azioni di Governo del territorio (Governance), in tutta Europa. Sicché gli estensori delle norme comunitarie, consapevoli della complessità di questi strumenti, hanno assegnato al momento valutativo, sia di efficienza sia di efficacia dei Fondi strutturali, un ruolo sistematico nell’articolato dei Regolamenti. Si deve ammettere, infatti, che a fianco della difficoltà di rendere operativi, cioè approvare singoli progetti per utilizzare, cioè spendere, trecentotrenta miliardi di euro di finanziamenti chiamati: Fondi strutturali, la sola rendicontazione ragionieristica di tali importi, costituisce un compito, non solo essenziale, ma di grande complessità. Essa solleva difficoltà di ordine amministrativo, normativo, professionale, ecc..

Queste iniziali riflessioni sono sufficienti da un lato per riconfermare la complessità dialettica del problema in oggetto e dall'altro costituiscono un ulteriore livello o gradino, per delineare le linee di analisi onde specificare sia il merito dei Fondi strutturali, sia la loro essenziale e complementare fase di verifica.

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7.0) Prime conclusioni – Le tre linee di lettura dei Fondi strutturali

Posto l’obiettivo finale delle Politica di coesione, congiunta ai Fondi strutturali, di riequilibrare le differenze territoriale delle Regioni comunitarie, tramite la costruzione di processi di crescita del PIL, si può sintetizzare la complessità di questo pacchetto di programmi e strumenti, in tre principali linee di esposizione analitica. Lo schema seguente esprime la loro articolazione riferita ai momenti strategici contrassegnati rispettivamente con i numeri: 1, 2 e 3. Lo schema è esposto nella seguente immagine.

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Figura 8 – I due comparti che racchiudono gli indicatori da utilizzare nella valutazione dei Fondi strutturali.

 

 

 

La prima linea interpretativa indicata ((1) analisi: Attuazione), riguarda l’organizzazione e l’attuazione della macchina amministrativa della Politica di coesione, ossia della realizzazione dei progetti e della Governance utilizzando i Fondi strutturali. Essa si distribuisce nell’area vasta europea prodotta dall’unione di 28 stati. Rendere operativi in senso amministrativo,  350 miliardi di euro, è un’attività a sé stante,  di evidente impegno, qualora l’operazione avvenga con la necessaria razionalità.

La seconda linea interpretativa ((2) analisi:Controllo sincronico),  esprime il necessario controllo  da affiancare necessariamente al complesso di una tale macchina amministrativa. Questa funzione  è doverosa  sia per gli aspetti contabili sia per quelli di merito, benché questi iniziali settori presentino sia momenti d’intreccio sia di distinzione. Infatti, se si vuole accompagnare questa mansione con i necessari supporti di programmazione, onde non ricadere in una cosiddetta distribuzione a pioggia (principio rifiutato perlomeno in teoria), si può intendere come la mansione del controllo in contemporanea all’attuazione dei progetti, cioè  in altri termini sincronico, è  tanto vasta quanto specifica. Anche per questo l’articolazione del lavoro di controllo sia amministrativo sia propositivo (progetti/ /programmazioni) costituisce un rilevante  carico di lavoro. La cifra di circa 70 mila funzionari a tempo pieno che seguono questa procedura (progettuale-amministrativa (1) e di controllo (2)), come esponiamo più avanti (vedi), è ancora un valore in difetto.

Queste possono essere considerate la due prime linee problematiche [(1), (2)]  che si pongono per la processualità contingente, cioè fattuale dei Fondi strutturali, e sono a tal punto complesse, che possono essere contemporaneamente anche uno spazio di ricerca autonomo utile per riuscire a descrivere e analizzare gran parte dei Fondi strutturali.

La terza e ultima linea d’indagine ((3) Esiti complessivi), in queste note, consiste nella valutazione ex-post degli effetti di tutta la programmazione. Può essere considerata una sorta di cartina di tornasole. In ultima analisi se il PIL cresce nelle Regioni interessate, significa che i Fondi strutturali hanno raggiunto il loro obiettivo. Quindi l’esito è positivo e coerente con gli obiettivi programmati. Al contrario se non vi sono cambiamenti rilevanti, significa che i finanziamenti utilizzati non hanno prodotto ciò che intendevano raggiungere, e quindi vi sono delle zone d’ombra o di inefficienza da far emergere, da correggere e/o da sanzionare.

Quest’ultimo settore rientra nel campo della valutazione degli esiti delle politiche. In questo caso i tempi che vengono interessati superano quelli fiscali dei vari cicli  settennali dei Fondi strutturali. Infatti, in questa prospettiva, si deve  effettuare la valutazione di ciò che è successo o ciò che è stato realizzato, ex-post. Ossia dai primi passi sino alla realizzazione ed utilizzo delle infrastrutture territoriali, che può avvenire solamente dopo la fase  rispettivamente di cantiere, costruzione ed utilizzo da parte degli utenti.

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(8.0) Bibliografia

(1) I Regolamenti, costituiscono una delle tre tipologie normative della UE. Ossia: Regolamenti, Direttive e Decisioni. I Regolamenti   devono essere applicati nei territori  dei Paesi comunitari, senza alcuna differenza locale; viceversa le Direttive, al contrario devono essere messe in relazione con le caratteristiche territoriali e quindi applicate anche diversamente. La terza e ultima tipologia UE è quella delle Decisioni. Queste indicano nel proprio testo ciò che si deve realizzare.

(2) Regolamento 1260/1999 abrogato e sostituito dal REGOLAMENTO (CE) N. 1083/2006 DEL CONSIGLIO dell'11 luglio 2006 recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regola­mento (CE) n. 1260/1999 (Gazzetta Ufficiale 31-07-2006) (in totale pp.54).

(3) L’Eurostatt ha comunicato che la popolazione dei 27 paesi UE, nel maggio 2010, superava i 501 milioni di unità

(4) Vedi Regione Campania- POR regionale

(5) V. INU – F. Oliva – 2006

(6) Introdotto dall'art. 27 della L. 142/1990, ma con alcuni precedenti negli anni '80, l'Accordo di programma è stato poi disciplinato  dall'art. 34 del D.Lgs. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).

(7) Si v.  G.Guariso – A. Sardone  – Piano pluriennale di sviluppo_ socio_ economico della Comunità Montana  Alpi Lepontine  (PORLEZZA) su base informatica (COMO – Approvazione Consiglio Provinciale  2004). Operatività assicurata tramite sito WEB con tecnologia ORACLE e sette volumi cartacei. Il Piano Pluriennale di Sviluppo Socio Economico (PPSSE) è previsto dalla Legge 142 del 1990.

(8) Il trattato CECA, firmato a Parigi nel 1951, riunisce la Francia, la Germania, l'Italia e i paesi del Benelux in una Comunità il cui obiettivo è introdurre la libera circolazione del carbone e dell'acciaio e garantire il libero accesso alle fonti di produzione. Inoltre, un'Alta Autorità comune vigila sul mercato, sul rispetto delle regole della concorrenza e sulla trasparenza dei prezzi. Questo trattato è all'origine delle attuali istituzioni [v. europa.eu/legislation_summaries /institutional_affairs /treaties/..]

(9) Conferenza di Potsdam è uno degli ultimi dei vertici interalleati tenutosi dal 17 luglio al 2 agosto 1945. Nel corso dell'incontro i leader delle potenze vincitrici della Seconda guerra mondiale (Stati Uniti, Inghilterra e Unione Sovietica) discussero e raggiunsero accordi sulla gestione dell'immediato dopoguerra. La conferenza ebbe luogo presso il castello di Cecilienhof a Potsdam perché in Berlino non esistevano luoghi in gradi di accogliere le delegazioni (f. it.wikipedia.org)

(10) V. sito ESDP

(11) Rapporto Barca (vedi sotto)

(12) F.Barca stigmatizza le sue critiche, senza che vi siano esplicite reazioni, anche in questo caso, all’interno del MEF e/o MISE, di cui riveste un ruolo direttivo.  La situazione è curiosa. Qualsiasi cosa T.Barca dica, non vi sono reazioni apparenti all’interno dei due Ministeri prioritariamente interessati (MEF-MISE). Le possibilità sono due. O, questo Direttore di elevata fascia, dice cose di nessuna importanza, ma tale ipotesi è contraddetta dall’incarico ricevuto e dal finanziamento  UE per tale Rapporto indipendente, oppure vi è qualcosa d’altro che spiega tale comportamento (Nei ministeri si lavora così!). A parziale correzione di questa conclusione, si può ricordare che la reazione al rapporto Barca del 2009, interessando non singole persone, ma organizzazioni (Ministeri, Regioni ecc.) potrebbe arrivare tra  qualche anno.  Tuttavia continuando in questo discorso, ci si può chiedere quale sia stata la reazione delle Regioni soprattutto dell’Ob. Convergenza (Sud Italia) a fronte delle conclusioni del rapporto Barca ? Il discorso particolare si ferma a questo punto.

(13) Per traslato, si potrebbe affermare, che di conseguenza, le critiche del Rapporto Barca,  siano critiche anche all’operato di Ministero di appartenenza. Ma non è così.  Tuttavia nei due  comportamenti permangono elementi di contraddittorietà. Si potrà dire che la posizione di questo direttore generale non era la posizione dominante all’interno del MEF e poi MISE. Ma allora perché realizzare un rapporto per la Commissaria UE, di valutazione dei Fondi strutturali in quei termini. La contraddizione rimane. Inoltre i vari Ministri in carica (Tremonti, PL Bersani, Scaiola, ecc.)   sono stati informati  di questa visione critica di come lo stesso Ministero procedeva alla distribuzione dei cento miliardi di euro nelle Regioni del SUD e si apprestava ad approvare un’analoga fase, con alcune modifiche, ma economicamente  sempre di pari importo?

Gli importi rimangono analoghi, mentre le regole di attuazioni si modificano più o meno significativamente.

(14) H. A. Simon – Il comportamento amministrativo – Il Mulino Bologna 1957 (ed.or. 1947) – (pp.369)

(Questa sezione necessita di essere ampliata e perfezionata. Sicché, se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..), che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. (Grazie staff redazionale).

(15) Antonio Sardone – Unione europea- Consistenza Fondi Strutturali 2007-2013 – Milano  2009 – Training Team (pp.680)

(16) 1º maggio 2004: Con delibera del 13 dicembre 2002 il Consiglio dell'Unione europea approva l'adesione di Cipro, Malta, Ungheria, Polonia, Slovacchia, Lettonia, Estonia, Lituania, Repubblica Ceca e Slovenia che firmano il trattato d'adesione il 16 aprile 2003 ad Atene.


Vedi anche Programmazione Fondi

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Approccio alla tematica dei Fondi strutturali
Contribuisci al dibattito. La problematica dei rapporti tra le regole dei Bilanci economici e la Programmazione (economica e territoriale) è prioritaria anche nel campo dei Fondi strutturali. Questa sezione necessita di essere ampliata e perfezionata. Sicché, se qualche lettore intendesse contribuire al dibattito può spedire il proprio intervento (vedi: Spedisci ..), che verrà pubblicato prima nel Forum, ed eventualmente successivamente aggiunto ai testi. Grazie staff redazionale).


 

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